ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس از تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی گزارشی به مستندسازی و بررسی تجربه تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶) از سیاست‌های کلی تا قانون برنامه در مجلس نهم و دهم پرداخت.
خبرگزاری میزان -
- بنا به اعلام روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، معاونت پژوهش‌های اقتصادی این مرکز طی گزارشی به مستندسازی و بررسی تجربه تدوین و تصویب برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶) از سیاست‌های کلی تا قانون برنامه در مجلس نهم و دهم پرداخت.
در این گزارش بیان شده: مستند سازی، به عنوان یکی از ارکان کلیدی مدیریت دانش، تهیه مجموعه‌ای از اسناد و مدارک است که سیر تکوین و تکامل یک فعالیت یا پروژه را از آغاز تا پایان همراه با تحلیل و ارزشیابی نشان می‌دهد. مستندسازی ابزاری است که امکان استفاده و به کارگیری تجربیات فردی و گروهی را برای بهبود و توسعه یک فرایند فراهم می‌کند و با ذخیره تجربیات موجود، هزینه‌های تجربی ناشی از آزمون و خطا در آینده را کاهش می‌دهد.
در ادامه این گزارش آمده: بر این اساس، بهره برداری مطلوب از تجربیات حاصل از یک رویداد کلان ملی در سطح «فرایند تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه کشور» و بررسی جوانب مختلف آن، ضرورتی انکارناپذیر بوده که نیازمند مستندسازی و دستیابی به نتایجی است که می‌تواند در بهبود فرایند تدوین برنامه‌های آتی راهگشا باشد. بر این اساس در گزارش حاضر، به منظور مستندسازی برنامه ششم توسعه، ضمن تشریح روند «تدوین» و «تصویب» برنامه یادشده به صورت مجزا، هریک از این مراحل آسیب شناسی شده و درنهایت پیشنهاد‌هایی به منظور بهبود فرایند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه کشور ارائه شده است.
در این گزارش تصریح شده: فرایند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، از ابتدای خردادماه ۱۳۹۳ با تدوین پیش نویس اولیه برنامه مشتمل بر ۶ سرفصل و ۳۳ بند، توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری آغاز شد که این پیش نویس در قالب مستندات برنامه ششم توسعه در مردادماه ۱۳۹۳ با تأکید بر غیرقابل استناد بودن انتشار یافت. ۶ سرفصل پیش نویس یادشده شامل «امور فرهنگی»، «امور علم و فناوری»، «امور اقتصادی»، «امور اجتماعی»، «امور سیاسی، امنیتی و اداری» و «امور حقوقی و قضایی» بوده است.
در این گزارش ذکر شده: لکن با توجه به تقدم سیاست‌های کلی برنامه در فرایند تدوین، طبق اصل یکصدودهم (۱۱۰) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رهبر معظم انقلاب اسلامی پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی نامه‌ای به ریاست جمهور محترم، سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه را بر پایه محور‌های سه گانه «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه علم و فناوری» و «تعالی و مقاوم سازی فرهنگی»، در قالب ۸ سرفصل مشتمل بر «امور اقتصادی»، «امور فناوری اطلاعات و ارتباطات»، «امور اجتماعی»، «امور دفاعی و امنیتی»، «امور سیاست خارجی»، «امورحقوقی و قضایی»، «امور فرهنگی» و «امور علم، فناوری و نوآوری»، در تاریخ ۹ تیرماه ۱۳۹۴ به انضمام سیاست‌های کلی محیط زیست ابلاغ فرمودند.
در این گزارش بیان شده: در فرایند تدوین برنامه ششم توسعه، قوه مجریه با هدف کاهش حجم لایحه برنامه، برخی از احکام را با این استدلال که ماهیت دائمی دارند و در برنامه‌های مختلف توسعه تکرار می‌شوند از لایحه برنامه تفکیک نمود و در قالب لایحه‌ای مجزا تحت عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» ارائه کرد. این لایحه درنهایت با عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» در بهمن ماه ۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده: همچنین، دولت محترم لایحه برنامه ششم توسعه را تحت عنوان «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)»، به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. استفاده از عبارت «احکام مورد نیاز اجرای برنامه» در عنوان این لایحه، حکایت از وجود تفاوت‌های معنایی و محتوایی قابل تأمل نسبت به لوایح برنامه‌های پیشین داشت. درواقع دولت در قالب لایحه مذکور تنها آن دسته از احکامی را ارائه کرده بود که به زعم خود به اخذ مجوز‌های قانونی از مجلس شورای اسلامی نیاز داشت. شایان ذکر است، اتخاذ چنین رویکردی توسط دولت برای اولین بار در تاریخ نظام برنامه ریزی کشور رخ داده است.
در این گزارش آمده: لایحه یادشده با عنایت به همزمانی آن با ماه‌های پایانی مجلس نهم و آغاز کار مجلس دهم، در هر دو دوره نهم و دهم مجلس بررسی شد و درنهایت، در مجلس دهم به تصویب رسید؛ لذا به دلیل شرایط مذکور و همچنین نحوه برخورد متفاوت دولت با برنامه ششم، نسخه‌های مختلفی از این لایحه به مجلس شورای اسلامی ارائه شد که به شرح زیر هستند: لایحه «احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» به شماره ۱۳۹۵۷۴ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۴ و شماره ثبت ۶۴۵ مشتمل بر «تعاریف و اختصارات»، «مقدمه» و «۳۱ ماده» (ارائه شده به دوره نهم مجلس)؛ لایحه «احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» به شماره ۵۳۱۰۷/۳۷۵۵۹ مورخ ۳۱/۰۳/۱۳۹۵ و شماره ثبت ۱۰۴ مشتمل بر «تعاریف و اختصارات»، «مقدمه» و «۳۱ ماده» (ارائه شده به دوره دهم مجلس)؛ لایحه «برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵) - ویرایش جدید» به شماره ۶۱۹۲۶۸ مورخ ۰۴/۰۵/۱۳۹۵ مشتمل بر «اهداف»، «منابع مالی و سرمایه گذاری»، «اولویت‌ها و مسائل محوری» و «احکام مورد نیاز» در قالب ۳۵ ماده و «پیوست: برنامه‌های ملی، طرح‌ها و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی» (ارائه شده به دوره دهم مجلس)؛ لایحه «برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵) - ویرایش جدید» به شماره ۶۹۷۸۱/۵۰۷۱۹ مورخ ۰۹/۰۶/۱۳۹۵ مشتمل بر «اهداف»، «منابع مالی و سرمایه گذاری»، «اولویت‌های و مسائل محوری» و «احکام مورد نیاز» در قالب ۳۵ ماده و «پیوست: برنامه‌های ملی، طرح‌ها و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی» (ارائه شده به دوره دهم مجلس).
در بخش آسیب شناسی این گزارش آمده: نگاه آسیب شناسانه به فرایند تدوین برنامه ششم توسعه و ارزیابی و تحلیل نقادانه آن حاوی نکات بااهمیتی است که می‌تواند مورد توجه پژوهشگران، صاحب نظران، مسئولان و برنامه ریزان کشور قرار گیرد.
- در این گزارش تصریح شده: یکی از مواردی که در آسیب شناسی فرایند تدوین برنامه ششم مورد توجه قرار گرفته است، رویکرد دولت در تفکیک احکام دائمی برنامه‌های توسعه و ارائه لایحه‌ای مجزا تحت عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» است. در این زمینه، شایسته‌تر آن بود که دولت محترم به جای ارائه احکام با ماهیت دائمی در قالب لایحه فوق الذکر، به گونه‌ای عمل می‌کرد که برای هر ماده یا مجموعه مواد انتخاب شده به عنوان احکامی با ویژگی دائمی، در قوانین حاکم مرتبط جایابی شده و با نظر کارشناسی دستگاه‌های مربوطه، در قالب لوایحی جداگانه و به عنوان اصلاحیه یا الحاقیه قوانین مادر و مربوط به خود آنها، ارائه می‌شدند.
- در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده: واکاوی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم حاکی از آن است که بالغ بر ۶۰ درصد از مواد ارائه شده در لایحه مذکور نیز ماهیت دائمی داشته اند. این موضوع از یک سو، با استدلال مطرح شده جهت ارائه لوایح جداگانه (لایحه تنظیم و لایحه احکام مورد نیاز) تناقض داشت و ازسوی دیگر، می‌تواند به لحاظ موقتی بودن ماهیت برنامه‌های میان مدت، محل تأمل باشد. بررسی‌های انجام شده درخصوص لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم، حکایت از آن دارد که تنها در ۴۸ درصد از احکام لایحه، دستگاه‌های مسئول مشخص شده و مابقی بند‌ها یا دارای دستگاه مسئول نیستند یا به صورت مبهم از «دولت» و «دستگاه اجرایی» نام برده شده است. صرفاً در حدود ۶۸ درصد از احکام «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم»، ماهیت «تکلیفی» داشته اند؛ در ۲۴ درصد موارد به دستگاه‌های مسئول «اجازه» انجام امور مربوطه اعطا شده است و وضعیت ۸ درصد احکام مورد بررسی، از منظر تکلیف یا اجازه، نامشخص ارزیابی می‌شود.
در این گزارش تصریح شده: در مورد تطابق اهداف و اقدامات اجرایی پیش بینی شده در لایحه احکام مورد نیاز، توجه به این نکته حائز اهمیت است که در این لایحه بالغ بر ۵۴ هدف کلی، برای ۳۵ ماده و ۱۰۷ بند، ذکر شده که این تعداد و گستردگی اهداف و عدم اولویت بندی آنها نشان دهنده عدم شناسایی مسائل اساسی کشور ازسوی دولت است. درنتیجه می‌توان انتظار داشت برنامه مربوطه رافع بحران‌های کشور نباشد و به غیراجرایی بودن اقدام‌ها منجر شود. تقریباً ۵۱ درصد از احکام پیشنهادی در لایحه احکام مورد نیاز حاوی بار مالی برای دولت بوده اند که با توجه به وضعیت مالی دولت، تجربه برنامه‌های گذشته و بررسی روند‌های آینده، قابل پیش بینی بود که تأمین منابع مورد نیاز، به عنوان چالش جدی در انجام وظایف و تکالیف برنامه، پیش روی دولت قرار گیرد.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده: ارائه لایحه برنامه ششم توسعه تحت عنوان «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» که درواقع صرفاً اشاره به ارائه آن دسته از احکامی دارد که به زعم دولت نیازمند اخذ مجوز‌های قانونی از مجلس شورای اسلامی اند، رویکرد بی سابقه‌ای در تاریخ نظام برنامه ریزی کشور بود. لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه، به واسطه ارائه بخشی از احکام که طبق تشخیص دولت به اخذ مجوز‌های قانونی از مجلس شورای اسلامی نیاز دارند فاقد موضوعات مختلفی بود که باید یک برنامه توسعه‌ای شامل آنها باشد؛ بنابراین به دلیل ماهیت ویژه این لایحه، نسبت سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه (ابلاغی ۰۹/۰۴/۱۳۹۴ مقام معظم رهبری) با برنامه مذکور و سنجش انطباق یا عدم انطباق و مغایرت یا عدم مغایرت آن با سیاست‌های کلی قابل ارزیابی نیست.
در این گزارش با بیان اینکه ازسوی دیگر، لایحه احکام مورد نیاز برنامه ششم توسعه از منظر اصول برنامه ریزی میان مدت کاستی‌هایی داشت که توجه به آنها در تدوین برنامه‌های توسعه از ضرورت بالایی برخوردار است. آمده::
ناهماهنگی با اسناد فرادست، مشخص نبودن ارتباط آن با «برنامه توسعه»، ارتباط ضعیف آن با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، مشخص نبودن ارتباط آن با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، بی توجهی به ملاحظات آینده شناختی، توجه ناکافی به ارائه ارقام، داده‌ها و شاخص‌های کمّی مورد نیاز، مشخص نبودن دیدگاه و نگرش لایحه از منظر منطق اولویت گذاری‌ها و یا مسکوت گذاشتن آنها، نامشخص بودن مبنای مجوزگیری‌ها برای تحقق اهداف (کسب مجوز برای برخی موارد جزئی و در عین حال مسکوت بودن در قبال اخذ مجوز‌های لازم برای برخی موارد اساسی)، نامشخص بودن معیار تفکیک احکام توسعه دائمی و کوتاه مدت، مشخص نبودن اولویت‌ها و تناسب مجوز‌ها با چالش‌های اساسی اقتصاد کشور، توجه ناکافی به ذی نفعان در احکام پیشنهادی، شرح زمان بندی نامشخص، فقدان احکام فرابخشی و عدم تعیین وظایف متقابل دستگاه‌ها و وزارتخانه ها،
فقدان فصل بندی و ترتیب موضوعی مواد، احاله به اسنادی که هنوز تدوین نشده اند و مشکل تطبیق بودجه سال ۱۳۹۵ (سال اول برنامه) با برنامه توسعه از جمله این موارد هستند..
در این گزارش آمده: فرایند تصویب دو لایحه ارائه شده توسط دولت تحت عناوین «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» و «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به شرح زیر بوده است: روند تصویب لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، بررسی لایحه ۵۰ ماده‌ای تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور در آذرماه ۱۳۹۴ در کمیسیونی با عنوان کمیسیون مشترک در مجلس نهم آغاز و در تاریخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۴ گزارش یک شوری «لایحه تنظیم برخی از احکام توسعه کشور» به عنوان مصوبات کمیسیون مشترک چاپ شد. کمیسیون مشترک در تاریخ ۰۹/۱۲/۱۳۹۴ گزارش یک شوری مواد الحاقی مصوبات خود بالغ بر ۷۴ ماده الحاقی به لایحه تنظیم را نیز تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. بررسی لایحه مذکور در تاریخ ۲۸/۰۲/۱۳۹۵، با اعمال اصلاحاتی به تصویب رسید و با عنوان «لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» تقدیم شورای نگهبان شد.
در این گزارش بیان شده: شورای نگهبان با عنایت به اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی قریب به ۷۰ ماده به عنوان مواد الحاقی به لایحه ۵۰ ماده‌ای دولت افزوده بودند و لایحه دولت ماهیتاً اختلاف فاحشی با مصوبه مجلس پیدا کرده بود، مصوبه یادشده را مغایر با قانون اساسی شناخت. در ادامه، مجلس دهم از تیرماه ۱۳۹۵ اقدام به رفع ایراد‌های مورد نظر شورای نگهبان کرد که درنهایت بعد از چند مرحله اصلاح و تصویب ازسوی مجلس و اعلام مغایرت ازسوی شورای نگهبان، لایحه یادشده در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و پس از تأیید در جلسه مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۵ شورای نگهبان در تاریخ ۰۱/۱۲/۱۳۹۵ تحت عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» ازسوی مجلس شورای اسلامی به دولت ابلاغ شد.
در این گزارش بیان شده: لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه ابتدا در مجلس نهم ارائه و در کمیسیون تلفیق برنامه مورد بررسی قرار گرفت، اما با پایان دوره نهم مجلس، بررسی‌های مذکور در صحن علنی مطرح نشد. در این زمینه، دولت در تاریخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۴، «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» را در ۳۱ ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد؛ لذا با عنایت به برگزاری انتخابات مجلس دهم و همچنین اولویت بیشتر بررسی بودجه سال ۱۳۹۵ در اسفندماه ۱۳۹۴، کمیسیون تلفیق برنامه ششم از اواخر فروردین ماه ۱۳۹۵ به صورت رسمی در مجلس نهم تشکیل شد.
در این گزارش تصریح شده: کمیسیون تلفیق برنامه، لایحه مذکور را ابتدا در چهار کارگروه تخصصی «فرابخشی»، «تولیدی و زیربنایی»، «اجتماعی فرهنگی» و «امنیتی- دفاعی» مورد بررسی قرار داد و در ادامه با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و اضافه کردن برخی پیشنهاد‌های اعضای کارگروه‌های فوق، نمایندگان محترم و سند برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۵-۱۳۹۹) ـانتشار یافته توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی وقتـ سندی تلفیقی مشتمل بر ۲۴ سرفصل کلی و ۱۸۷ بند تهیه کرد و در ادامه نسبت به بررسی سند یادشده اقدام نمود. درنهایت گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه ششم توسعه در مجلس نهم در تاریخ ۱۴/۰۲/۱۳۹۵ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که با تشخیص هیئت رئیسه مجلس نهم به دلیل نبود وقت کافی برای بررسی در دستور کار آن مجلس قرار نگرفت و عملاً اقدام‌های چندماهه در فرایند بررسی برنامه ششم، در مجلس نهم به سرانجام نرسید.
در این گزارش ذکر شده: با روی کار آمدن مجلس دهم، دولت مجدداً این لایحه را با اندکی تغییر در قالب ۳۵ ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. پس از بررسی اجمالی لایحه مذکور در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه مجلس دهم، لایحه مذکور را ابتدا در چهار کارگروه تخصصی «اقتصادی و زیربنایی»، «امور عمومی»، «اجتماعی- فرهنگی» و «امنیت، دفاعی و سیاست خارجی» مورد بررسی قرار داد و در ادامه با اضافه کردن برخی پیشنهاد‌های کارگروه‌های فوق، کمیسیون‌های تخصصی و نمایندگان محترم عضو کمیسیون تلفیق برنامه، لایحه دولت را به همراه مواد پیشنهادی در صحن این کمیسیون به رأی نمایندگان عضو گذاشت. با توجه به پراکنده بودن مواد تصویب شده در کمیسیون تلفیق برنامه، مرکز پژوهش‌های مجلس به منظور ایجاد هماهنگی، رفع تناقض‌ها و ارائه یک ساختار قابل قبول، اقدام به طبقه بندی مصوبات مذکور کرد و آنها را در سرفصل‌های بیست گانه و در قالب چهار گزارش تقدیم هیئت رئیسه کمیسیون تلفیق نمود. درنهایت پس از برگزاری ۴۵ جلسه در کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه از تاریخ ۲۶/۰۵/۱۳۹۵ لغایت ۲۳/۰۹/۱۳۹۵، مصوبات این کمیسیون در قالب ۱۴۴ ماده و ۱۷ جدول در تاریخ ۲۷/۰۹/۱۳۹۵ تقدیم هیئت رئیسه مجلس شد.
درخصوص مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه در مجالس نهم و دهم، چند نکته قابل ذکر است: مداخله محتوایی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در لایحه برنامه ششم، که به دلیل ساختار لایحه تقدیمی دولت و کاستی‌های فراوان آن دور از انتظار هم نبود، در برخی موارد موجب ظهور خواست‌های منطقه‌ای و تسلط نگاه‌های کوتاه مدت بر برنامه توسعه کشور شد که نتیجه آن انحراف منابع و سیاستگذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود. مشاهدات صورت گرفته در صحن کمیسیون تلفیق و واکاوی مصوبات آن حکایت از آن دارد که روند بررسی لایحه برنامه توسعه نیازمند بازنگری‌های جدی است. به عبارت دیگر ضروری است سازو کاری اندیشیده شود که از هرگونه طرح آنی پیشنهاد‌های الحاقی در صحن کمیسیون تلفیق، که اغلب فاقد پشتوانه کارشناسی لازم هستند، جلوگیری شود. با توجه به مدت زمان نسبتاً طولانی که به بررسی لایحه برنامه توسعه در کمیسیون تلفیق اختصاص می‌یابد، مشاهده می‌شود که در روز‌های پایانی کار کمیسیون تعداد پیشنهاد‌هایی که تصویب نشده اند و یا نمایندگان از طرح آنها انصراف داده اند بسیار قابل توجه بوده است؛ بنابراین طبقه بندی و اولویت گذاری موضوعات و مواد تصویب شده در کارگروه‌های تخصصی به منظور طرح در کمیسیون تلفیق برنامه بسیار حائز اهمیت است.
در بخش دیگری از این گزارش آمده: مصوبات کمیسیون تلفیق از تاریخ ۲۸/۰۹/۱۳۹۵ لغایت ۲۶/۱۰/۱۳۹۵ با برگزاری ۴۸ جلسه در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفت و نهایتاً آنچه به تصویب نمایندگان رسید تحت عنوان «لایحه برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶)» در تاریخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۵ به شورای نگهبان تقدیم شد.
پس از تقدیم مصوبه مجلس به شورای نگهبان، این شورا در ۳۸ بند، ایراد‌ها و ابهام‌هایی را نسبت به مصوبه مجلس شورای اسلامی وارد کرد که اهم آنها به شرح زیر بوده است: عدم رعایت سیاست‌های کلی نظام در برخی مواد برنامه و مغایرت با بند «۱» اصل یکصدودهم (۱۱۰) قانون اساسی، مغایرت برخی مواد برنامه با اصل هشتادوپنجم (۸۵) قانون اساسی درخصوص عدم امکان واگذاری اختیار قانونگذاری مجلس شورای اسلامی به غیر، مغایرت برخی مواد برنامه با دستورات مقام معظم رهبری در موضوعات مختلف نظیر مسئولیت انحصاری صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در صدور مجوز و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن، لزوم توجه به رعایت موازین شرعی در برخی مواد برنامه مثلاً در پیش بینی راهکار‌های تأمین مالی خارجی (فاینانس)، ابهام عدم ارائه تعریف برای برخی مفاهیم و اصطلاحات ارائه شده در برخی مواد برنامه، لزوم اصلاحات ویرایشی در برخی مواد به ویژه در زمینه رعایت اصل پانزدهم (۱۵) قانون اساسی و استفاده از واژه‌های فارسی.
در این گزارش ذکر شده: همچنین مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مغایرت‌های مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام را احصا و برای شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان نیز طبق رویه، نظر مجمع را عیناً به پیوست نظرات خود به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد تا مجلس ایراد‌ها را مرتفع کند. در این راستا، مجلس شورای اسلامی طی چند مرحله مکاتبه با شورای نگهبان، اصلاحات مدنظر شورای یادشده را اعمال نمود و درنهایت در جلسه علنی روز چهارشنبه مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۵ نسبت به تصویب نهایی «لایحه برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶)» اقدام و مفاد مصوبه خود را در تاریخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۵ به شورای نگهبان ارسال کرد.
در ادامه آمده: در این راستا شورای نگهبان طی نامه‌ای در تاریخ ۱۸/۱۲/۱۳۹۵ خطاب به ریاست مجلس شورای اسلامی اعلام کرد در مصوبه یادشده درخصوص برخی ایراد‌های شورا اصلاحاتی صورت نگرفته و ایراد‌های یادشده کماکان به قوت خود باقی است؛ لذا با عنایت به اصرار مجلس شورای اسلامی بر برخی نظرات خود که مغایر با نظر شورای نگهبان بود، لایحه یادشده به همراه سوابق و مستندات مربوطه در تاریخ ۱۹/۱۲/۱۳۹۵ به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد.
موارد اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان در جلسه مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۹۵ مجمع مورد بررسی قرار گرفت و پس از اعمال اصلاحاتی، مصوبه مربوطه ازسوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد و در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۳۹۵ تحت عنوان «قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶)»، توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی به ریاست جمهوری محترم اسلامی ایران ابلاغ گردید.
در ادامه این گزارش می‌خوانیم: بروز برخی آسیب‌ها و چالش‌های فرایند تصویب برنامه ششم توسعه به دلیل عدم تمایل دولت به ارائه لایحه کامل برنامه ششم و بدعت این نهاد در ارائه بخشی از احکام به عنوان احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم بود که درنهایت به مداخله محتوایی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در لایحه برنامه ششم منجر شد. این موضوع آسیب‌هایی به همراه داشت که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است: تسلط یافتن نگاه‌های کوتاه مدت بر برنامه توسعه کشور، نبود ظرفیت و فرصت لازم و کافی برای مجلس درخصوص تشخیص اولویت‌ها و نیاز‌های برنامه‌ای کشور، طرح آنی پیشنهاد‌های الحاقی که اغلب پشتوانه کارشناسی لازم را نداشتند، ظهور برخی مطالبات منطقه ای.
در این گزارش تاکید شده: نتیجه نهایی موارد فوق الذکر، انحراف منابع و سیاستگذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود. علاوه بر این، نقیصه نبود معیار مشخص در تفکیک احکام دائمی از احکام کوتاه مدت در تدوین دو لایحه پیشنهادی دولت (لایحه تنظیم و لایحه احکام مورد نیاز) در مجلس نیز ادامه یافت و علی رغم تصویب «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور»، احکامی با ماهیت دائمی و گاهی غیربرنامه‌ای در قانون برنامه ششم توسعه نیز به تصویب رسید.
در قسمت پیشنهادات هم آمده: اکنون که سال پایانی برنامه ششم توسعه درحال سپری شدن است به نظر می‌رسد بهره گیری از تجربیات به دست آمده در فرایند تدوین و تصویب این برنامه، بتواند در آستانه آغاز تدوین برنامه هفتم توسعه، آموزه‌های گران سنگی را به منظور ارتقای کیفی و اثربخشی برنامه آتی توسعه کشور در اختیار مسئولان و دست اندرکاران امر قرار دهد.
ازاین رو، برمبنای بررسی‌های صورت گرفته، به منظور بهبود عملکرد فرایند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه کشور پیشنهاد‌هایی به شرح زیر ارائه می‌گردد: دقت نظر کافی مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام، به عنوان مرجع تدوین پیش نویس سیاست‌های کلی برنامه توسعه، برای تعیین سیاست‌های کلی مسئله محور و متمرکز بر چالش‌ها و اولویت‌های اصلی کشور؛ پایبندی دولت محترم نسبت به تدوین لایحه برنامه توسعه باکیفیت، مبتنی بر آنچه در قوانین مربوطه تصریح شده به صورتی که لایحه مذکور دارای ویژگی‌هایی نظیر «تمرکز بر مسائل و اولویت‌های اساسی کشور»، «قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر»، «آرزومحور نبودن و تناسب داشتن با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور»، «توجه بایسته به ملاحظات آینده شناختی»، «برقراری هماهنگی و همسویی کامل میان اجزای مختلف آنها»، «شفافیت»، «توجه کافی به ذی نفعان در جهت جلب مشارکت عمومی جامعه در فرایند توسعه کشور»، «ارائه اهداف کمّی، قابلیت ارزیابی»، «مشخص بودن دستگاه‌های مسئول»، و «برخورداری از زمان بندی مشخص و منطقی» باشد.
متن کامل این گزارش را اینجا بخوانید.
در این گزارش بیان شده: مستند سازی، به عنوان یکی از ارکان کلیدی مدیریت دانش، تهیه مجموعه‌ای از اسناد و مدارک است که سیر تکوین و تکامل یک فعالیت یا پروژه را از آغاز تا پایان همراه با تحلیل و ارزشیابی نشان می‌دهد. مستندسازی ابزاری است که امکان استفاده و به کارگیری تجربیات فردی و گروهی را برای بهبود و توسعه یک فرایند فراهم می‌کند و با ذخیره تجربیات موجود، هزینه‌های تجربی ناشی از آزمون و خطا در آینده را کاهش می‌دهد.
در ادامه این گزارش آمده: بر این اساس، بهره برداری مطلوب از تجربیات حاصل از یک رویداد کلان ملی در سطح «فرایند تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه کشور» و بررسی جوانب مختلف آن، ضرورتی انکارناپذیر بوده که نیازمند مستندسازی و دستیابی به نتایجی است که می‌تواند در بهبود فرایند تدوین برنامه‌های آتی راهگشا باشد. بر این اساس در گزارش حاضر، به منظور مستندسازی برنامه ششم توسعه، ضمن تشریح روند «تدوین» و «تصویب» برنامه یادشده به صورت مجزا، هریک از این مراحل آسیب شناسی شده و درنهایت پیشنهاد‌هایی به منظور بهبود فرایند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه کشور ارائه شده است.
در این گزارش تصریح شده: فرایند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، از ابتدای خردادماه ۱۳۹۳ با تدوین پیش نویس اولیه برنامه مشتمل بر ۶ سرفصل و ۳۳ بند، توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری آغاز شد که این پیش نویس در قالب مستندات برنامه ششم توسعه در مردادماه ۱۳۹۳ با تأکید بر غیرقابل استناد بودن انتشار یافت. ۶ سرفصل پیش نویس یادشده شامل «امور فرهنگی»، «امور علم و فناوری»، «امور اقتصادی»، «امور اجتماعی»، «امور سیاسی، امنیتی و اداری» و «امور حقوقی و قضایی» بوده است.
در این گزارش ذکر شده: لکن با توجه به تقدم سیاست‌های کلی برنامه در فرایند تدوین، طبق اصل یکصدودهم (۱۱۰) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رهبر معظم انقلاب اسلامی پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی نامه‌ای به ریاست جمهور محترم، سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه را بر پایه محور‌های سه گانه «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه علم و فناوری» و «تعالی و مقاوم سازی فرهنگی»، در قالب ۸ سرفصل مشتمل بر «امور اقتصادی»، «امور فناوری اطلاعات و ارتباطات»، «امور اجتماعی»، «امور دفاعی و امنیتی»، «امور سیاست خارجی»، «امورحقوقی و قضایی»، «امور فرهنگی» و «امور علم، فناوری و نوآوری»، در تاریخ ۹ تیرماه ۱۳۹۴ به انضمام سیاست‌های کلی محیط زیست ابلاغ فرمودند.
در این گزارش بیان شده: در فرایند تدوین برنامه ششم توسعه، قوه مجریه با هدف کاهش حجم لایحه برنامه، برخی از احکام را با این استدلال که ماهیت دائمی دارند و در برنامه‌های مختلف توسعه تکرار می‌شوند از لایحه برنامه تفکیک نمود و در قالب لایحه‌ای مجزا تحت عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» ارائه کرد. این لایحه درنهایت با عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» در بهمن ماه ۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده: همچنین، دولت محترم لایحه برنامه ششم توسعه را تحت عنوان «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)»، به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. استفاده از عبارت «احکام مورد نیاز اجرای برنامه» در عنوان این لایحه، حکایت از وجود تفاوت‌های معنایی و محتوایی قابل تأمل نسبت به لوایح برنامه‌های پیشین داشت. درواقع دولت در قالب لایحه مذکور تنها آن دسته از احکامی را ارائه کرده بود که به زعم خود به اخذ مجوز‌های قانونی از مجلس شورای اسلامی نیاز داشت. شایان ذکر است، اتخاذ چنین رویکردی توسط دولت برای اولین بار در تاریخ نظام برنامه ریزی کشور رخ داده است.
در این گزارش آمده: لایحه یادشده با عنایت به همزمانی آن با ماه‌های پایانی مجلس نهم و آغاز کار مجلس دهم، در هر دو دوره نهم و دهم مجلس بررسی شد و درنهایت، در مجلس دهم به تصویب رسید؛ لذا به دلیل شرایط مذکور و همچنین نحوه برخورد متفاوت دولت با برنامه ششم، نسخه‌های مختلفی از این لایحه به مجلس شورای اسلامی ارائه شد که به شرح زیر هستند: لایحه «احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» به شماره ۱۳۹۵۷۴ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۴ و شماره ثبت ۶۴۵ مشتمل بر «تعاریف و اختصارات»، «مقدمه» و «۳۱ ماده» (ارائه شده به دوره نهم مجلس)؛ لایحه «احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» به شماره ۵۳۱۰۷/۳۷۵۵۹ مورخ ۳۱/۰۳/۱۳۹۵ و شماره ثبت ۱۰۴ مشتمل بر «تعاریف و اختصارات»، «مقدمه» و «۳۱ ماده» (ارائه شده به دوره دهم مجلس)؛ لایحه «برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵) - ویرایش جدید» به شماره ۶۱۹۲۶۸ مورخ ۰۴/۰۵/۱۳۹۵ مشتمل بر «اهداف»، «منابع مالی و سرمایه گذاری»، «اولویت‌ها و مسائل محوری» و «احکام مورد نیاز» در قالب ۳۵ ماده و «پیوست: برنامه‌های ملی، طرح‌ها و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی» (ارائه شده به دوره دهم مجلس)؛ لایحه «برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵) - ویرایش جدید» به شماره ۶۹۷۸۱/۵۰۷۱۹ مورخ ۰۹/۰۶/۱۳۹۵ مشتمل بر «اهداف»، «منابع مالی و سرمایه گذاری»، «اولویت‌های و مسائل محوری» و «احکام مورد نیاز» در قالب ۳۵ ماده و «پیوست: برنامه‌های ملی، طرح‌ها و پروژه‌های اقتصاد مقاومتی مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی» (ارائه شده به دوره دهم مجلس).
در بخش آسیب شناسی این گزارش آمده: نگاه آسیب شناسانه به فرایند تدوین برنامه ششم توسعه و ارزیابی و تحلیل نقادانه آن حاوی نکات بااهمیتی است که می‌تواند مورد توجه پژوهشگران، صاحب نظران، مسئولان و برنامه ریزان کشور قرار گیرد.
- در این گزارش تصریح شده: یکی از مواردی که در آسیب شناسی فرایند تدوین برنامه ششم مورد توجه قرار گرفته است، رویکرد دولت در تفکیک احکام دائمی برنامه‌های توسعه و ارائه لایحه‌ای مجزا تحت عنوان «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» است. در این زمینه، شایسته‌تر آن بود که دولت محترم به جای ارائه احکام با ماهیت دائمی در قالب لایحه فوق الذکر، به گونه‌ای عمل می‌کرد که برای هر ماده یا مجموعه مواد انتخاب شده به عنوان احکامی با ویژگی دائمی، در قوانین حاکم مرتبط جایابی شده و با نظر کارشناسی دستگاه‌های مربوطه، در قالب لوایحی جداگانه و به عنوان اصلاحیه یا الحاقیه قوانین مادر و مربوط به خود آنها، ارائه می‌شدند.
- در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده: واکاوی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم حاکی از آن است که بالغ بر ۶۰ درصد از مواد ارائه شده در لایحه مذکور نیز ماهیت دائمی داشته اند. این موضوع از یک سو، با استدلال مطرح شده جهت ارائه لوایح جداگانه (لایحه تنظیم و لایحه احکام مورد نیاز) تناقض داشت و ازسوی دیگر، می‌تواند به لحاظ موقتی بودن ماهیت برنامه‌های میان مدت، محل تأمل باشد. بررسی‌های انجام شده درخصوص لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم، حکایت از آن دارد که تنها در ۴۸ درصد از احکام لایحه، دستگاه‌های مسئول مشخص شده و مابقی بند‌ها یا دارای دستگاه مسئول نیستند یا به صورت مبهم از «دولت» و «دستگاه اجرایی» نام برده شده است. صرفاً در حدود ۶۸ درصد از احکام «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم»، ماهیت «تکلیفی» داشته اند؛ در ۲۴ درصد موارد به دستگاه‌های مسئول «اجازه» انجام امور مربوطه اعطا شده است و وضعیت ۸ درصد احکام مورد بررسی، از منظر تکلیف یا اجازه، نامشخص ارزیابی می‌شود.
در این گزارش تصریح شده: در مورد تطابق اهداف و اقدامات اجرایی پیش بینی شده در لایحه احکام مورد نیاز، توجه به این نکته حائز اهمیت است که در این لایحه بالغ بر ۵۴ هدف کلی، برای ۳۵ ماده و ۱۰۷ بند، ذکر شده که این تعداد و گستردگی اهداف و عدم اولویت بندی آنها نشان دهنده عدم شناسایی مسائل اساسی کشور ازسوی دولت است. درنتیجه می‌توان انتظار داشت برنامه مربوطه رافع بحران‌های کشور نباشد و به غیراجرایی بودن اقدام‌ها منجر شود. تقریباً ۵۱ درصد از احکام پیشنهادی در لایحه احکام مورد نیاز حاوی بار مالی برای دولت بوده اند که با توجه به وضعیت مالی دولت، تجربه برنامه‌های گذشته و بررسی روند‌های آینده، قابل پیش بینی بود که تأمین منابع مورد نیاز، به عنوان چالش جدی در انجام وظایف و تکالیف برنامه، پیش روی دولت قرار گیرد.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده: ارائه لایحه برنامه ششم توسعه تحت عنوان «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» که درواقع صرفاً اشاره به ارائه آن دسته از احکامی دارد که به زعم دولت نیازمند اخذ مجوز‌های قانونی از مجلس شورای اسلامی اند، رویکرد بی سابقه‌ای در تاریخ نظام برنامه ریزی کشور بود. لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه، به واسطه ارائه بخشی از احکام که طبق تشخیص دولت به اخذ مجوز‌های قانونی از مجلس شورای اسلامی نیاز دارند فاقد موضوعات مختلفی بود که باید یک برنامه توسعه‌ای شامل آنها باشد؛ بنابراین به دلیل ماهیت ویژه این لایحه، نسبت سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه (ابلاغی ۰۹/۰۴/۱۳۹۴ مقام معظم رهبری) با برنامه مذکور و سنجش انطباق یا عدم انطباق و مغایرت یا عدم مغایرت آن با سیاست‌های کلی قابل ارزیابی نیست.
در این گزارش با بیان اینکه ازسوی دیگر، لایحه احکام مورد نیاز برنامه ششم توسعه از منظر اصول برنامه ریزی میان مدت کاستی‌هایی داشت که توجه به آنها در تدوین برنامه‌های توسعه از ضرورت بالایی برخوردار است. آمده::
ناهماهنگی با اسناد فرادست، مشخص نبودن ارتباط آن با «برنامه توسعه»، ارتباط ضعیف آن با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، مشخص نبودن ارتباط آن با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، بی توجهی به ملاحظات آینده شناختی، توجه ناکافی به ارائه ارقام، داده‌ها و شاخص‌های کمّی مورد نیاز، مشخص نبودن دیدگاه و نگرش لایحه از منظر منطق اولویت گذاری‌ها و یا مسکوت گذاشتن آنها، نامشخص بودن مبنای مجوزگیری‌ها برای تحقق اهداف (کسب مجوز برای برخی موارد جزئی و در عین حال مسکوت بودن در قبال اخذ مجوز‌های لازم برای برخی موارد اساسی)، نامشخص بودن معیار تفکیک احکام توسعه دائمی و کوتاه مدت، مشخص نبودن اولویت‌ها و تناسب مجوز‌ها با چالش‌های اساسی اقتصاد کشور، توجه ناکافی به ذی نفعان در احکام پیشنهادی، شرح زمان بندی نامشخص، فقدان احکام فرابخشی و عدم تعیین وظایف متقابل دستگاه‌ها و وزارتخانه ها،
فقدان فصل بندی و ترتیب موضوعی مواد، احاله به اسنادی که هنوز تدوین نشده اند و مشکل تطبیق بودجه سال ۱۳۹۵ (سال اول برنامه) با برنامه توسعه از جمله این موارد هستند..
در این گزارش آمده: فرایند تصویب دو لایحه ارائه شده توسط دولت تحت عناوین «لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور» و «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به شرح زیر بوده است: روند تصویب لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور، بررسی لایحه ۵۰ ماده‌ای تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور در آذرماه ۱۳۹۴ در کمیسیونی با عنوان کمیسیون مشترک در مجلس نهم آغاز و در تاریخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۴ گزارش یک شوری «لایحه تنظیم برخی از احکام توسعه کشور» به عنوان مصوبات کمیسیون مشترک چاپ شد. کمیسیون مشترک در تاریخ ۰۹/۱۲/۱۳۹۴ گزارش یک شوری مواد الحاقی مصوبات خود بالغ بر ۷۴ ماده الحاقی به لایحه تنظیم را نیز تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. بررسی لایحه مذکور در تاریخ ۲۸/۰۲/۱۳۹۵، با اعمال اصلاحاتی به تصویب رسید و با عنوان «لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» تقدیم شورای نگهبان شد.
در این گزارش بیان شده: شورای نگهبان با عنایت به اینکه نمایندگان مجلس شورای اسلامی قریب به ۷۰ ماده به عنوان مواد الحاقی به لایحه ۵۰ ماده‌ای دولت افزوده بودند و لایحه دولت ماهیتاً اختلاف فاحشی با مصوبه مجلس پیدا کرده بود، مصوبه یادشده را مغایر با قانون اساسی شناخت. در ادامه، مجلس دهم از تیرماه ۱۳۹۵ اقدام به رفع ایراد‌های مورد نظر شورای نگهبان کرد که درنهایت بعد از چند مرحله اصلاح و تصویب ازسوی مجلس و اعلام مغایرت ازسوی شورای نگهبان، لایحه یادشده در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ ۱۰/۱۱/۱۳۹۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و پس از تأیید در جلسه مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۵ شورای نگهبان در تاریخ ۰۱/۱۲/۱۳۹۵ تحت عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» ازسوی مجلس شورای اسلامی به دولت ابلاغ شد.
در این گزارش بیان شده: لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه ابتدا در مجلس نهم ارائه و در کمیسیون تلفیق برنامه مورد بررسی قرار گرفت، اما با پایان دوره نهم مجلس، بررسی‌های مذکور در صحن علنی مطرح نشد. در این زمینه، دولت در تاریخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۴، «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۹-۱۳۹۵)» را در ۳۱ ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد؛ لذا با عنایت به برگزاری انتخابات مجلس دهم و همچنین اولویت بیشتر بررسی بودجه سال ۱۳۹۵ در اسفندماه ۱۳۹۴، کمیسیون تلفیق برنامه ششم از اواخر فروردین ماه ۱۳۹۵ به صورت رسمی در مجلس نهم تشکیل شد.
در این گزارش تصریح شده: کمیسیون تلفیق برنامه، لایحه مذکور را ابتدا در چهار کارگروه تخصصی «فرابخشی»، «تولیدی و زیربنایی»، «اجتماعی فرهنگی» و «امنیتی- دفاعی» مورد بررسی قرار داد و در ادامه با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و اضافه کردن برخی پیشنهاد‌های اعضای کارگروه‌های فوق، نمایندگان محترم و سند برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۵-۱۳۹۹) ـانتشار یافته توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی وقتـ سندی تلفیقی مشتمل بر ۲۴ سرفصل کلی و ۱۸۷ بند تهیه کرد و در ادامه نسبت به بررسی سند یادشده اقدام نمود. درنهایت گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه ششم توسعه در مجلس نهم در تاریخ ۱۴/۰۲/۱۳۹۵ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که با تشخیص هیئت رئیسه مجلس نهم به دلیل نبود وقت کافی برای بررسی در دستور کار آن مجلس قرار نگرفت و عملاً اقدام‌های چندماهه در فرایند بررسی برنامه ششم، در مجلس نهم به سرانجام نرسید.
در این گزارش ذکر شده: با روی کار آمدن مجلس دهم، دولت مجدداً این لایحه را با اندکی تغییر در قالب ۳۵ ماده تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. پس از بررسی اجمالی لایحه مذکور در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه مجلس دهم، لایحه مذکور را ابتدا در چهار کارگروه تخصصی «اقتصادی و زیربنایی»، «امور عمومی»، «اجتماعی- فرهنگی» و «امنیت، دفاعی و سیاست خارجی» مورد بررسی قرار داد و در ادامه با اضافه کردن برخی پیشنهاد‌های کارگروه‌های فوق، کمیسیون‌های تخصصی و نمایندگان محترم عضو کمیسیون تلفیق برنامه، لایحه دولت را به همراه مواد پیشنهادی در صحن این کمیسیون به رأی نمایندگان عضو گذاشت. با توجه به پراکنده بودن مواد تصویب شده در کمیسیون تلفیق برنامه، مرکز پژوهش‌های مجلس به منظور ایجاد هماهنگی، رفع تناقض‌ها و ارائه یک ساختار قابل قبول، اقدام به طبقه بندی مصوبات مذکور کرد و آنها را در سرفصل‌های بیست گانه و در قالب چهار گزارش تقدیم هیئت رئیسه کمیسیون تلفیق نمود. درنهایت پس از برگزاری ۴۵ جلسه در کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه از تاریخ ۲۶/۰۵/۱۳۹۵ لغایت ۲۳/۰۹/۱۳۹۵، مصوبات این کمیسیون در قالب ۱۴۴ ماده و ۱۷ جدول در تاریخ ۲۷/۰۹/۱۳۹۵ تقدیم هیئت رئیسه مجلس شد.
درخصوص مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه در مجالس نهم و دهم، چند نکته قابل ذکر است: مداخله محتوایی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در لایحه برنامه ششم، که به دلیل ساختار لایحه تقدیمی دولت و کاستی‌های فراوان آن دور از انتظار هم نبود، در برخی موارد موجب ظهور خواست‌های منطقه‌ای و تسلط نگاه‌های کوتاه مدت بر برنامه توسعه کشور شد که نتیجه آن انحراف منابع و سیاستگذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود. مشاهدات صورت گرفته در صحن کمیسیون تلفیق و واکاوی مصوبات آن حکایت از آن دارد که روند بررسی لایحه برنامه توسعه نیازمند بازنگری‌های جدی است. به عبارت دیگر ضروری است سازو کاری اندیشیده شود که از هرگونه طرح آنی پیشنهاد‌های الحاقی در صحن کمیسیون تلفیق، که اغلب فاقد پشتوانه کارشناسی لازم هستند، جلوگیری شود. با توجه به مدت زمان نسبتاً طولانی که به بررسی لایحه برنامه توسعه در کمیسیون تلفیق اختصاص می‌یابد، مشاهده می‌شود که در روز‌های پایانی کار کمیسیون تعداد پیشنهاد‌هایی که تصویب نشده اند و یا نمایندگان از طرح آنها انصراف داده اند بسیار قابل توجه بوده است؛ بنابراین طبقه بندی و اولویت گذاری موضوعات و مواد تصویب شده در کارگروه‌های تخصصی به منظور طرح در کمیسیون تلفیق برنامه بسیار حائز اهمیت است.
در بخش دیگری از این گزارش آمده: مصوبات کمیسیون تلفیق از تاریخ ۲۸/۰۹/۱۳۹۵ لغایت ۲۶/۱۰/۱۳۹۵ با برگزاری ۴۸ جلسه در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفت و نهایتاً آنچه به تصویب نمایندگان رسید تحت عنوان «لایحه برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶)» در تاریخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۵ به شورای نگهبان تقدیم شد.
پس از تقدیم مصوبه مجلس به شورای نگهبان، این شورا در ۳۸ بند، ایراد‌ها و ابهام‌هایی را نسبت به مصوبه مجلس شورای اسلامی وارد کرد که اهم آنها به شرح زیر بوده است: عدم رعایت سیاست‌های کلی نظام در برخی مواد برنامه و مغایرت با بند «۱» اصل یکصدودهم (۱۱۰) قانون اساسی، مغایرت برخی مواد برنامه با اصل هشتادوپنجم (۸۵) قانون اساسی درخصوص عدم امکان واگذاری اختیار قانونگذاری مجلس شورای اسلامی به غیر، مغایرت برخی مواد برنامه با دستورات مقام معظم رهبری در موضوعات مختلف نظیر مسئولیت انحصاری صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در صدور مجوز و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن، لزوم توجه به رعایت موازین شرعی در برخی مواد برنامه مثلاً در پیش بینی راهکار‌های تأمین مالی خارجی (فاینانس)، ابهام عدم ارائه تعریف برای برخی مفاهیم و اصطلاحات ارائه شده در برخی مواد برنامه، لزوم اصلاحات ویرایشی در برخی مواد به ویژه در زمینه رعایت اصل پانزدهم (۱۵) قانون اساسی و استفاده از واژه‌های فارسی.
در این گزارش ذکر شده: همچنین مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مغایرت‌های مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام را احصا و برای شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان نیز طبق رویه، نظر مجمع را عیناً به پیوست نظرات خود به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد تا مجلس ایراد‌ها را مرتفع کند. در این راستا، مجلس شورای اسلامی طی چند مرحله مکاتبه با شورای نگهبان، اصلاحات مدنظر شورای یادشده را اعمال نمود و درنهایت در جلسه علنی روز چهارشنبه مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۵ نسبت به تصویب نهایی «لایحه برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶)» اقدام و مفاد مصوبه خود را در تاریخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۵ به شورای نگهبان ارسال کرد.
در ادامه آمده: در این راستا شورای نگهبان طی نامه‌ای در تاریخ ۱۸/۱۲/۱۳۹۵ خطاب به ریاست مجلس شورای اسلامی اعلام کرد در مصوبه یادشده درخصوص برخی ایراد‌های شورا اصلاحاتی صورت نگرفته و ایراد‌های یادشده کماکان به قوت خود باقی است؛ لذا با عنایت به اصرار مجلس شورای اسلامی بر برخی نظرات خود که مغایر با نظر شورای نگهبان بود، لایحه یادشده به همراه سوابق و مستندات مربوطه در تاریخ ۱۹/۱۲/۱۳۹۵ به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد.
موارد اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان در جلسه مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۹۵ مجمع مورد بررسی قرار گرفت و پس از اعمال اصلاحاتی، مصوبه مربوطه ازسوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد و در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۳۹۵ تحت عنوان «قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۰-۱۳۹۶)»، توسط ریاست محترم مجلس شورای اسلامی به ریاست جمهوری محترم اسلامی ایران ابلاغ گردید.
در ادامه این گزارش می‌خوانیم: بروز برخی آسیب‌ها و چالش‌های فرایند تصویب برنامه ششم توسعه به دلیل عدم تمایل دولت به ارائه لایحه کامل برنامه ششم و بدعت این نهاد در ارائه بخشی از احکام به عنوان احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم بود که درنهایت به مداخله محتوایی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در لایحه برنامه ششم منجر شد. این موضوع آسیب‌هایی به همراه داشت که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است: تسلط یافتن نگاه‌های کوتاه مدت بر برنامه توسعه کشور، نبود ظرفیت و فرصت لازم و کافی برای مجلس درخصوص تشخیص اولویت‌ها و نیاز‌های برنامه‌ای کشور، طرح آنی پیشنهاد‌های الحاقی که اغلب پشتوانه کارشناسی لازم را نداشتند، ظهور برخی مطالبات منطقه ای.
در این گزارش تاکید شده: نتیجه نهایی موارد فوق الذکر، انحراف منابع و سیاستگذاری‌ها از چالش‌های اساسی کشور بود. علاوه بر این، نقیصه نبود معیار مشخص در تفکیک احکام دائمی از احکام کوتاه مدت در تدوین دو لایحه پیشنهادی دولت (لایحه تنظیم و لایحه احکام مورد نیاز) در مجلس نیز ادامه یافت و علی رغم تصویب «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور»، احکامی با ماهیت دائمی و گاهی غیربرنامه‌ای در قانون برنامه ششم توسعه نیز به تصویب رسید.
در قسمت پیشنهادات هم آمده: اکنون که سال پایانی برنامه ششم توسعه درحال سپری شدن است به نظر می‌رسد بهره گیری از تجربیات به دست آمده در فرایند تدوین و تصویب این برنامه، بتواند در آستانه آغاز تدوین برنامه هفتم توسعه، آموزه‌های گران سنگی را به منظور ارتقای کیفی و اثربخشی برنامه آتی توسعه کشور در اختیار مسئولان و دست اندرکاران امر قرار دهد.
ازاین رو، برمبنای بررسی‌های صورت گرفته، به منظور بهبود عملکرد فرایند تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه کشور پیشنهاد‌هایی به شرح زیر ارائه می‌گردد: دقت نظر کافی مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام، به عنوان مرجع تدوین پیش نویس سیاست‌های کلی برنامه توسعه، برای تعیین سیاست‌های کلی مسئله محور و متمرکز بر چالش‌ها و اولویت‌های اصلی کشور؛ پایبندی دولت محترم نسبت به تدوین لایحه برنامه توسعه باکیفیت، مبتنی بر آنچه در قوانین مربوطه تصریح شده به صورتی که لایحه مذکور دارای ویژگی‌هایی نظیر «تمرکز بر مسائل و اولویت‌های اساسی کشور»، «قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر»، «آرزومحور نبودن و تناسب داشتن با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور»، «توجه بایسته به ملاحظات آینده شناختی»، «برقراری هماهنگی و همسویی کامل میان اجزای مختلف آنها»، «شفافیت»، «توجه کافی به ذی نفعان در جهت جلب مشارکت عمومی جامعه در فرایند توسعه کشور»، «ارائه اهداف کمّی، قابلیت ارزیابی»، «مشخص بودن دستگاه‌های مسئول»، و «برخورداری از زمان بندی مشخص و منطقی» باشد.
متن کامل این گزارش را اینجا بخوانید.
ارسال دیدگاه
دیدگاهتان را بنویسید
نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *