باید‌ها و نباید‌های راهبرد توسعه صنعتی
_ امیرحسام اسحاقی، استاد دانشگاه در یادداشتی در ایرنا نوشت: مفهوم توسعه صنعتی، مسیر و مرحله‌ای از توسعه اقتصادی است که سیاست صنعتی به‌عنوان نقشه راه در لایه‌ای پایین‌تر، ابزارها، بودجه، ملزومات و تاکتیک‌های اجراییِ این مسیر را مشخص می‌کند. در واقع این راهبرد، شامل همه سیاست‌های صنعتی، تجاری، ارزی، پولی و مالی است که به صورت هماهنگ و موزون در راستای اهداف استراتژی توسعه صنعتی، چون تقویت رقابت‌پذیری بین‌المللی، نوسازی ساختار صنعتی، ایجاد مزیت‌های نسبی، تغییرات مطلوب اجتماعی و سیاسی و ... تدوین می‌شود.
پیشینه سیاست صنعتی به سال ۱۹۵۰ میلادی بر می‌گردد؛ دورانی که رویکرد بازارستیز اشاعه یافت و بیشتر کشور‌ها به‌ویژه کشور‌های در حال توسعه با امید دستیابی به رشد اقتصادی بالا، به‌دنبال دولتی‌شدن فعالیت‌های اقتصادی بودند.
در این دوران تا اوایل دهه ۱۹۶۰ که به دهه توسعه نیز شهرت یافت، اهداف توسعه‌ای در بسیاری از کشور‌ها گسترش و پارادایم توسعه غربی اشاعه و تسلط یافت. در چارچوب این پارادایم، فرآیند توسعه همچون مجموعه‌ای از مراحل رشد اقتصادی تلقی و دنبال شد؛ هرچند در بسیاری از کشور‌ها این پارادایم که تا دهه‌های ۸۰ و ۹۰ میلادی فاقد رویکرد صادرات‌محور و رقابت‌پذیر بود، به‌طور غیرمتوازن عملیاتی شد.
پس از این دوران، کشور‌های در حال توسعه برای دستیابی به سیاست صنعتی موفق، رویکرد تقلید از ایجاد صنایعی که به‌صورت پویا در کشور‌های پیشرفته در حال رشد بود را دنبال کردند؛ اما، چون سطح درآمد آن‌ها نسبت به کشور‌های الگو بسیار اندک بود، در صدد برنامه‌ریزی‌های بلندپروازانه برآمدند و پیگیری این سیاست به حمایت از شرکت‌های ضعیفِ بی‌شمار در بخش‌های اولویت‌دار متمرکز شد.
در ایران، اما ایده و آرزوی صنعتی‌شدن به دوران صدارت امیرکبیر برمی‌گردد. این آرزو تا دوره رضاشاه تحقق نیافت و اقدامات کسانی، چون حاج محمدحسن امین‌الضرب نیز بی‌نتیجه ماند. سیاستگذاری صنعتی در دوران رضاشاه، با توجه به زیرساخت‌های توسعه اقتصادی از جمله جاده و راه‌آهن در دستور کار قرار گرفت؛ گرچه برخی از ساخت راه‌آهن سراسری انتقاد کرده و آن را پروژه‌ای غیراقتصادی و غیرملی می‌دانند، اما از منظر برخی تحلیل‌گران، با این اقدامات، نهاد‌های لازم برای صنعتی‌شدن از طریق ترغیب تجار برای فعالیت در صنایع نساجی، سیمان، قند و شکر شکل گرفت.
با این وجود، تا دهه چهل خورشیدی سیاستگذاری صنعتی خاصی به صورت فراگیر وجود نداشت و فقط از دهه ۱۳۴۰ سیاست‌های برنامه دوم عمرانی به صورت متوازن مورد توجه قرار گرفت و البته با چالش‌هایی نیز مواجه شد؛ به‌ویژه در طول برنامه‌های سوم تا پنجم عمرانی که چندان موفقیت‌آمیز نبود. در این دوران، صنایع سنگین فلزی، شیمیایی، مکانیکی و تاحدودی الکترونیکی مورد حمایت قرار گرفت و به سبب الگوبرداری از سیاست‌های جایگزینی واردات، نه تنها مجالی برای پرداختن به راهبرد‌های توسعه صنعتیِ رقابت‌پذیر و صادرات‌گرا فراهم نشد، بلکه شوک نفتی اول و سرریز درآمد‌های ارزی، فقط واردات را گسترش داد.
پس از انقلاب، در برنامه‌های اول و دوم توسعه، سیاستگذاری صنعتی به سمت کوچک‌سازی دولت و آزادسازی قیمت‌ها متمایل شد و نه تنها هیچ استراتژی مدون و مشخصی برای بخش صنعت و معدن تدوین نشد، بلکه در حوزه صادرات نیز سیاست مشخصی وجود نداشت.
نخستین گام ایران، سیاست‌های صنعتیِ مربوط به تکلیف قانونی مشخص‌شده بر اساس ماده (۱) قانون تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع مصوب ۱۳۷۹ بود. انتشار «برنامه راهبردی صنعت، معدن و تجارت» در سال ۱۳۹۲ وفق الزامات ماده (۲۱) قانون برنامه چهارم گام دوم بود؛ این برنامه نیز به‌دلیل عدم تصویب در مجلس شورای اسلامی و همزمانی با تغییر دولت عملیاتی نشد.
در سال ۱۳۹۴ تلاش دیگری وفق الزامات ماده (۱۵۰) قانون برنامه پنجم انجام و سند «برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت» پیگیری شد. تا این‌که از اواسط سال ۱۳۹۸ ارایه یک الگوی صنعتی، معدنی و تجاری در دستور کار وزارت صمت قرار گرفت و با مشارکت معاونت طرح و برنامه این وزارتخانه و مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی و همکاری حدود یک هزار کارشناس از حوزه‌های مختلف سیاست صنعتی، معدنی و تجاری در بخش‌های حاکمیتی و خصوصی، سند «سیاست‌های صنعتی ایران در افق ۱۴۰۴» تدوین شد.
به باور کارگزاران این وزارتخانه، شاکله محتوایی این سند به‌گونه‌ای جامع و نظام‌مند طراحی‌شد تا علاوه بر یکپارچه‌سازی سیاست‌ها، همه مسائل تولید در سطوح مختلف فرابخشی، بین‌بخشی و درون‌بخشی به‌صورت هم‌زمان درنظر باشد.
قابلیت به‌روز رسانی و بازبینی این سند با تکیه بر ساختار اقتصادی، سیاسی و صنعتی و توجه به شرایط و تحولات آتی داخل و خارج کشور از ویژگی‌های مهم این سند است. بر این اساس، مجموعه سیاست‌های مشتمل بر سیاست‌های کلان (ارزی و مالی)، سیاست‌های کارکردی یا افقی (رونق تولید، توسعه بازار و ارتقای فناوری) و سیاست‌های عمودی (اولویت‌بندی رشته فعالیت‌های صنعتی و معدنی) در نظر قرارگرفته است.
قابل پیش‌بینی بودن شرایط و همچنین اولویت‌بندی اهداف در کنار توجه به شرایط اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی از جمله دستاورد‌های اجرای این سند برشمرده شده است. این سند با توجه به نقش دولت و حاکمیت در ایجاد محیط مناسب کسب‌وکار و حمایت از بخش خصوصی، در راستای ایجاد رونق در بخش تولید تدوین و با توجه به برخورداری از چند ویژگی مهم، اقدامی کلیدی در تحقق اهداف جهش تولید تلقی شده است.
در تدوین این سند، علاوه بر قابلیت به‌روز رسانی، رسوب دانش نیز مورد توجه قرار گرفت؛ به این معنی که با توجه به ماهیت سند و ماندگاری دانش در آن، دستخوش تغییرات ناشی از تغییر مدیریت و جابه‌جایی افراد نخواهد شد. در واقع این سند تلفیقی از سیاست‌های افقی و عمودی برای تدوین یک سیاست تکمیلی در بخش صنعت‌ومعدن است.
وزارت صمت تدوین این سند را همسو و منطبق با سند ملی آمایش سرزمین می‌داند که در چارچوب یک نظام سیاستگذاری پویا و منحصر به‌فرد، بر مجموعه‌ای از الزام‌ها و اهداف بخش صنعت، معدن و تجارت تکیه دارد. مشارکت در اقتصاد جهانی از طریق زنجیره چندملیتی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری خارجی و اعمال معافیت‌ها نیز از اهداف این سند اعلام شده است. چشم‌انداز این سند ۱۵ ساله و با هدف‌گذاری عملیاتی چهارساله تدوین شده است.
به اعتقاد کارشناسان اقتصادی، سند توسعه صنعتی کشور در راستای چشم‌انداز تحولات صنعتی و تکنولوژیک پیش‌رو باید مبتنی بر اصلاح و توسعه زنجیره صنعت، صنایع دانش‌محور، صنایع الکترو اپتیک، ارتباطات دور و... باشد.
در سال‌های اخیر سیاستگذاری نادرست دولت‌ها، رانت‌جویی عوامل اقتصادی و اتلاف منابع، همواره استراتژِی صنعتی را با مخاطراتی مواجه ساخته است. دولت وقتی می‌تواند سیاستگذاری صنعتی موثر داشته باشد و از این موانع در امان بماند که نخبگان سیاسی به لزوم سیاستگذاری صنعتی برای دستیابی به اهداف رفاهی، کسب مقبولیت و اقتدار ملی اعتقاد راسخ داشته و کیفیت سازمانی دولت یعنی استقلال دولت از گروه‌های ذینفع و رانت‌جو تأمین‌شده و نوعی همکاری پایدار و اعتماد شکل گرفته باشد.
امروزه بیشتر نظریه‌های مدرن اقتصادی بر ارتقای ظرفیت نوآوری و توسعه فناوری به‌ویژه در صنعت و معدن تأکید خاصی دارند و برای این منظور، سیاست‌های صنعتی مختلف مانند حمایت‌های مالی، استانداردسازی، پروژه‌های پژوهش مشترک، انتقال فناوری و همکاری میان‌شرکتی را به کار می‌گیرند.
کشور‌های نوظهورِ توسعه‌یافته فراوانی را می‌توان یافت که با تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا در رده قدرت‌های اقتصادی قرار گرفته‌اند. فناوری، موجد مزیت صنعتی و تجاری و مکمل نوآوری تولید و صادرات کالاست؛ به‌ویژه برای اقتصاد کشورهایی، چون ایران که به شدت به صادرات نفت وابسته است و برای رشد اقتصادی باید به تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا و نیز نوآوری تکیه کند.
متاسفانه صنعت ما تا کنون به دلیل تحریم و سوء‌مدیریت از تجهیزات و فناوری‌های نوین صنعتی بی‌بهره مانده است. فناوری‌هایی که هم نو و سازگار با محیط زیست و هم مکمل بهره‌وری و توان رقابتی تولید است.
ایران در شاخص جهانی نوآوری از بین ۱۲۰ کشور دارای رتبه ۷۵ و بعد از کشور هند است. شاخص مهم دیگر سهم هزینه‌کرد تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی است که از ۰.۴۲ درصد به ۰.۸۳ درصد و تعداد محققان به بیش از دو برابر (از ۹۱ به ۱۸۴ هزار نفر) افزایش یافته که تاحدودی قابل قبول به نظر می‌رسد، اما با واقعیت‌های کشور و هدف‌گذاری اسناد بالادستی در سیاست‌های کلی علم و فناوری و نقشه جامع علمی کشور برای دستیابی به سهم چهار درصدی تحقیق و توسعه، فاصله معناداری دارد.
همچنین سهم هزینه‌کرد تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی در بخش‌های مختلف اقتصادی متوازن نیست که خود نشانه بدقوارگی رشد پژوهش و توسعه فناوری در بخش‌هایی، چون صنایع نفت و گاز، معدن، کشاورزی، صنایع دفاعی و ... است.
معاونت علمی ریاست جمهوری به‌عنوان متولی پیمایش تحقیق و توسعه کشور باید با هماهنگی مرکز آمار ایران، تحقیق و توسعه که مهم‌ترین شاخص تدوین سیاست‌های حمایتی از بنگاه‌های صنعتی و اقتصادی و نیز رتبه‌بندی‌های بین‌المللی حوزه علم، فناوری و نوآوری محسوب می‌شود را مورد تاکید همه‌جانبه قرار دهد.