ابطال بند ۳ بخشنامه انتظام‌بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی رای مورخ ۱۴۰۳/۸/۱، بند ۳ بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری را ابطال کرد.
بر اساس رای صادره، بند ۳ بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ابلاغی تحت نامه شماره ۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴ وزیر کشور که متضمن الزام کمیسیون‌های موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به صدور رای مبنی بر تخریب بنا‌هایی است که با توجه به بند ۴-۲ مبحث چهارم مقررات ملّی ساختمان مسقف نیستند، مغایر با ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های ۱ الی ۶ اصلاحی آن و خارج از حدود اختیار است و از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۹۵۸۷ مورخ ۱۴۰۳/۰۸/۰۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۹۵۸۷
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۸/۱
شماره پرونده: ۰۲۰۸۱۷۴
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
طرف شکایت: وزارت کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری ابلاغی تحت نامه شماره ۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴ وزیر کشور
گردش کار
شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال اطلاق عبارت «به استثنای محدوده روستا‌های دارای دهیاری» مورد تصریح در بند ۱ و بند‌های ۳، ۴ و ۱۰ از بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری ابلاغی تحت نامه شماره ۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴ وزیر کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
مفاد بخشنامه با مواد قانونی زیر در تغایر است:
۱- بند «الف» تبصره یک ماده ۲ و ماده ۱۰ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مصوب ۱۴۰۲/۴/۱
۲- مواد ۳۰ و ۳۱ قانون مدنی
۳- اصول ۲۲ و ۳۱ و ۴۷ و ۱۳۸ قانون اساسی
۴- ماده چهار قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
۶- ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره یک آن
۵- تبصره یک ماده سه قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها
بند سه بخشنامه به دو دلیل درخور ابطال است. در قسمتی از این بند با تکیه بر واژه «بنای» مورد تصریح در تبصره‌های دو، سه و چهار ماده ۱۰۰ قانون شهرداری چنین مقرر شده که: «تخلفات ساختمانی که به مرحله ایجاد «بنا» نرسیده‌اند، قابلیت جریمه نداشته و علی‌الاصول رای تخریب برای آنها صادر می‌شود».
در صورتی که چنین برداشتی از تبصره‌های مذکور صحیح نیست. چرا که استفاده از واژه بنا بر مبنای غلبه است و تخلف ساختمانی از نوع بنا واجد خصوصیتی نیست که چنین حکم خاصی بر خلاف نص قانون وضع گردد. در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری هم از عبارت «عملیات ساختمانی» استفاده شده که اعم از بنا می‌باشد و شامل سازه‌هایی که در حد بنا نیستند هم می‌گردد.
از این رو تعیین قاعده کلی تخریب برای عملیات ساختمانی غیر از بنا مثل سازه بدون سقف با این عبارت که «.. علی‌الاصول رای تخریب برای آنها صادر می‌شود»، هم خلاف صدر ماده ۱۰۰ است و هم خلاف تبصره یک ماده ۱۰۰ که دو شرط نقض اصول سه‌گانه و احراز ضرورت قلع را برای صدور حکم تخریب لازم دانسته است و چنین حکمی به جهت تخریب ساخت و ساز‌های صورت گرفته، خلاف مواد ۳۰ و ۳۱ قانون مدنی، اصول ۲۲، ۳۱ و ۴۷ قانون اساسی است. چرا که مانع بهره‌برداری اشخاص از ملک خود می‌گردد و حقی که قانونگذار بدون قید مورد شکایت برای همگان وضع نموده است را بدون اجازه از سوی او محدود نموده است.
در انتهای همین بند هم آمده است که «.. تخلفات ساختمانی که فاقد سقف می‌باشند قابلیت جریمه در کمیسیون ماده صد را نخواهند داشت». این قسمت نیز طبق همان ادله به جهت مغایرت با مواد قانونی بالا شایسته ابطال است. با عنایت به مراتب بالا، رسیدگی به درخواست و صدور تصمیم شایسته به ملاحظه پاسداری از قانون و عدم تعدّی به حقوق مالکانه اشخاص را استدعا دارم.
متن بخشنامه مورد شکایت به قرار زیر است:
بخشنامه شماره ۲۳۹۰۲۴- ۱۴۰۲/۱۱/۱۴
استانداران محترم سراسر کشور
با سلام و احترام
در اجرای ماده ۶۲ قانون شهرداری و به منظور ایجاد وحدت رویه و انتظام بخشی به فرآیند رسیدگی به تخلفات ساختمانی و عملکرد کمیسیون‌های موضوع ماده صد قانون شهرداری و به جهت تنظیم امور، رفع ابهامات احتمالی، کاهش مشکلات اجرایی و کنترل ضابطه‌مند تحولات کالبدی شهرها، بخشنامه پیوست (۲۹ بند)، منبعث از قوانین و مقررات مربوطه، تباصر ذیل ماده صد، آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری، برای اجرای بهینه قانون و پیشگیری از اِعمال روش‌های سلیقه‌ای در شهرداری‌ها، ابلاغ می‌شود. نظارت بر حسن اجرای مفاد این بخشنامه بر عهده جناب عالی است. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور
بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری
........
۳- با استناد به تبصره‌های ۲، ۳ و ۴ ماده صد قانون شهرداری «بنای» غیرمجاز به شرط رعایت اصول سه گانه و سایر مقررات مربوطه قابل رسیدگی و جریمه توسط کمیسیون ماده صد اعلام شده است. به عبارت دیگر تخلفات ساختمانی که به مرحله ایجاد «بنا» نرسیده اند قابلیت جریمه نداشته و علی‌الاصول رای تخریب برای آنها صادر می‌شود. مستفاد از قسمت ۴-۲ مبحث چهارم مقررات ملی ساختمان (تعریف واحد تصرف) یکی از شروط اصلی ایجاد (بنا) مسقف بودن آن می‌باشد؛ بنابراین تخلفات ساختمانی که فاقد سقف می‌باشند قابلیت جریمه در کمیسیون ماده صد را نخواهند داشت.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی و جانشین وزیر در امور حقوقی و مجلس وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۱۲۷۸۴ مورخ ۱۴۰۳/۱/۲۹ و پیرو دفاعیه شماره ۵۴۲۱ مورخ ۱۴۰۳/۱/۱۹، نامه شماره ۲۸۳۴ مورخ ۱۴۰۳/۱/۲۷ معاون وزیر و رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور را ارسال کرده است که متن نامه به طور خلاصه به قرار زیر است:
ریاست دیوان عدالت اداری طی نامه شماره ۹۰۰۰/۱۰۹۹۴/۲۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۱/۱۸ از مقام عالی وزارت درخواست کرده است در راستای سیاست‌های پیشگیرانه، مواردی که علل شکلی و ماهوی نقض آرای کمیسیون‌های ماده صد می‌باشند، در قالب بخشنامه به شهرداری‌ها ابلاغ گردد. این درحالی است که بخشنامه ۲۹ بندی ابلاغی مقام عالی وزارت (۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴) نیز تأکید بر همین موارد بوده است. ضمن این که فرم‌های یکسان کمیسیون‌های بدوی و تجدیدنظر که یکی از تقاضا‌های دیوان عدالت اداری بوده است، در قالب همین بخشنامه ابلاغ شده است.
بخشنامه مذکور برگرفته از قوانین و مقررات جاری و ملاک عمل و آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و پس از برگزاری جلسات کارشناسی و تخصصی با نمایندگان دیوان و پس از استحضار و اخذ نظر معاونت امور اقتصادی، اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری تهیه و با هدف انتظام بخشی به فرآیند رسیدگی به تخلفات ساختمانی ابلاغ گردید؛ لذا صدور دستور موقت دایر بر توقف بند‌هایی از آن موجب بلاتکلیفی و اخلال در اجرای قوانین و مقررات جاری شده و جایگاه حاکمیتی وزارت کشور را تضعیف خواهد کرد. به ویژه بند (۱) که مطابق نص صریح ماده (۱۰۰) قانون شهرداری‌ها بوده و در شهرداری‌ها این شائبه را به وجود آورده که نباید اقدامی در خصوص جلوگیری از ساخت و ساز‌های غیرمجاز واقع در محدوده و حریم به عمل آوردند که مغایر ماده (۱۰۰) قانون شهرداری بوده و مسیولیت پاسخگویی به تبعات آن بر عهده این سازمان نخواهد بود.
دلایل و مستندات عدم نیاز برای صدور دستور توقف بند ۳ مورد اعتراض بخشنامه مذکور عبارت است از:
در صدر ماده صد قانون شهرداری عبارت «عملیات ساختمانی» در خصوص جلوگیری از ساخت و ساز غیرمجاز به کار رفته نه تعیین هرنوع ساخت و ساز از جمله ساخت و ساز‌های بدون سقف. از نظر شهرسازی ساخت و ساز‌های فاقد سقف قابلیت کارسازی (تعیین مساحت و...) برای جریمه در کمیسیون ماده صد را ندارد. همچنین در تبصره‌های ماده صد (در زمان رسیدگی در کمیسیون) از واژه «بنا» استفاده شده و نه عبارت «عملیات ساختمانی» که هر نوع ساخت و ساز از جمله ساخت و ساز بدون سقف را مشمول شود؛ لذا در راستای شفاف سازی و رفع ابهام از واژه «بنا»، براساس قوانین مطروحه، تعریف «بنا» ارایه گردیده که صرف نظر از مبانی قانونی موضوع، در صورت توقف اجرای این بند با گسترش و افزایش جریمه ساخت و ساز‌های غیر مجاز بدون سقف مواجه خواهیم شد و بازدارندگی آرای کمیسیون برای مستحدثات در حال ساخت از بین خواهد رفت.
با عنایت به موارد فوق مجدداً تأکید می‌گردد بند ۳ مورد اعتراض؛ هیچ گونه تعارضی با قوانین و مقررات موجود نداشته و عدم توقف اجرای بند مذکور، موجب ورود خسارتی نخواهد شد بلکه پذیرش دستور موقت توقف اجرای آنها علاوه بر این که موجب اخلال در فرآیند‌های اجرایی رسیدگی به تخلفات ساختمانی می‌شود؛ اندک توان موجود کمیسیون‌های ماده صد در امر بازدارندگی و جلوگیری از ساخت و ساز‌های غیر مجاز را نیز از بین برده و آن را بلااثر خواهد کرد و عملاً به معنای تعطیلی تکالیف قانونی مقرر در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری می‌باشد.
بنا به مراتب فوق هیچ گونه فوریتی برای صدور دستور موقت اجرای بند مذکور وجود ندارد. ضمن این که قاطبه شهرداری‌ها نیز قبلاً از ابلاغ بخشنامه صدرالذکر، مراتب را اجرا می‌کردند؛ لذا خواهشمند است دستور فرمایید؛ با لحاظ مبانی فوق الذکر، طی لایحه‌ای تقاضای رفع اثر از دستور موقت صادره معمول و نتیجه امر به این سازمان منعکس گردد. "
در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۹۸۲۳۴۰ مورخ ۱۴۰۳/۴/۳۰، اطلاق عبارت «به استثنای محدوده روستا‌های دارای دهیاری» مندرج در بند ۱، قسمت دوم بند ۴ و بند ۱۰ بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری ابلاغی تحت نامه شماره ۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴ وزیر کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد.
رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند ۳ بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری ابلاغی تحت نامه شماره ۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴ وزیر کشور در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۸/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیئت عمومی
برمبنای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۴۵ و تبصره‌های ۱ الی ۶ اصلاحی مصوب سال‌های ۱۳۵۲ و ۱۳۵۸ نظارت بر ساخت و ساز‌ها در محدوده شهر یا حریم آن و نحوه رسیدگی به موارد تخلّف در صلاحیت کمیسیون موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون مذکور بوده و وزارت کشور اختیار و صلاحیتی نسبت به وضع تکلیف برای کمیسیون مذکور ندارد و لذا بند ۳ بخشنامه انتظام بخشی به فرآیند‌ها و عملکرد کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ابلاغی تحت نامه شماره ۲۳۹۰۲۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۴ وزیر کشور که متضمن الزام کمیسیون‌های موضوع تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به صدور رای مبنی بر تخریب بنا‌هایی است که با توجه به بند ۴-۲ مبحث چهارم مقررات ملّی ساختمان مسقف نیستند، مغایر با ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های ۱ الی ۶ اصلاحی آن و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
انتهای پیام/