آغازی بر پایان ابربحران صندوق‌های بازنشستگی
_ روزنامه ایران نوشت: سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی بعد از دو سال بررسی و چکش کاری در مجمع تشخیص مصلحت نظام و دستگاه‌ها و نهاد‌های مسئول، طی هفته جاری از سوی رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد و حالا به‌عنوان یک سند بالادستی هم می‌تواند مرجعی عملی برای روشن شدن مسیر اصلاحات در تأمین اجتماعی باشد و هم از اقدامات و رویه‌های نادرستی که در این حوزه وجود داشته جلوگیری کند.
فقدان نظام چند لایه تأمین اجتماعی و بحران صندوق‌های بازنشستگی از مهم‌ترین مواردی است که در این سند ابلاغی برای آن‌ها چاره اندیشی شده و اجرایی شدن آن می‌تواند پایانی بر مشکلات جدی نظام تأمین اجتماعی و ابرچالش صندوق‌ها باشد.
استقرار نظام تأمین اجتماعی به‌صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه
بند نخست این سند بالادستی نظام تأمین اجتماعی به‌صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه است. در این بند استقرار نظام یکپارچه، جامع، شفاف، کارآمد و فراگیر بسیار مهم است، اما آنچه بیش از سایر موارد اهمیت دارد، چند لایه بودن این نظام است که مورد توجه قرار گرفته است و آنچه بیش از همه موارد از آن محروم هستیم همین چندلایه‌ای بودن در نظام تأمین اجتماعی است.
نظام تأمین اجتماعی ما اکنون یک نظام تک لایه است و علی رغم هزینه‌های قابل توجهی که در بر دارد بازی باخت- باختی است که عملاً هم دولت باخته، چون هزینه و اعتبار زیادی خرج می‌کند و برای مثال در بودجه سال گذشته ۲۰۰ هزار میلیارد تومان برای این بخش صرف شد که معادل بودجه یک وزارتخانه است، اما همچنان اهداف محقق نشده و رضایتی در بازنشستگان ایجاد نشده است. بازنشسته‌ها هم باخته‌اند چرا که حق بیمه پرداخت کرده‌اند، اما همچنان چرخ زندگی‌شان نمی‌چرخد و اقشار محروم جامعه که بر اساس قانون اساسی حق استفاده از منابع عمومی در بازنشستگی را دارند هم از آن بی‌بهره مانده اند. بازنده دیگر این نظام تک لایه صندوق‌های بازنشستگی هستند که در وضعیت بحرانی به سر می‌برند و عملاً ورشکسته‌اند و همه این موارد آثار نظام تک لایه تأمین اجتماعی است.
این در حالی است که به اعتقاد کارشناسان، نظام تأمین اجتماعی ما حداقل باید سه لایه داشته باشد. لایه اول این است که اقشار محروم با استفاده از آزمون وسع و تأمین مالی از محل مالیات و نه صندوق‌ها، مستمری دریافت کنند چرا که به هر حال در جامعه افرادی هستند که در دوره اشتغال امکان بیمه‌پردازی نداشته‌اند، اما براساس قانون اساسی لازم است از آن‌ها حمایت شود.
لایه دوم، طرح‌های عمومی بازنشستگی است که افراد حق بیمه پرداخت می‌کنند و براساس آن مستمری دریافت می‌کنند که در این زمینه دیگر آزمون وسع وجود ندارد. البته به طور عمومی در نظام‌های تأمین اجتماعی دنیا برای این بخش محدودیت‌هایی وجود دارد و برای پرداخت سقف تعیین می‌کنند.
دو نوع سیستم تأمین مالی وجود دارد؛ یکی سیستم PAYG یا سیستم توازن درآمد با هزینه و دیگری سیستم (FFC (Fully Funded System یا سیستم مبتنی بر اندوخته‌گذاری کامل. در سیستم PAYG، کارگران نسل جاری بر مبنای درآمدشان حق بیمه می‌پردازند و این حق بیمه‌ها به مصرف مستمری بازنشستگان کنونی می‌رسد. اما در سیستم FFS حق بیمه دریافت‌شده از افراد با همکاری و مسئولیت خود آنان، سرمایه‌گذاری می‌شود و در پایان دوره بیمه‌پردازی (هنگامی که این افراد واجد شرایط دریافت مستمری شوند) مستمری هر فرد بر اساس مانده‌حساب او، با احتساب حق بیمه پرداخت‌شده، سود یا زیان حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و با کسر هزینه‌های صندوق، تعیین می‌شود. در سیستم اول دولت ریسک را پوشش می‌دهد و در سیستم دوم پوشش ریسک بر عهده بیمه پرداز است و سیستم تأمین مالی تأمین اجتماعی ما از نوع اول است و دولت علاوه بر پوشش ریسک بدون آنکه سقفی تعیین کند میانگین حقوق دو سال پایانی را مبنای دستمزد بازنشستگی قرار می‌دهد.
لایه سوم، بیمه‌های خصوصی هستند که مستمری تکمیلی را برای بازنشسته‌ها فراهم می‌کند تا درآمدش در دوران بازنشستگی سقوط نکند و مکفی باشد.
در این نظام سه لایه تأمین اجتماعی؛ لایه نخست، حمایت از فقرا است، در لایه دوم دولت مشارکت مالی دارد و در لایه سوم دولت صرفاً تنظیم گر و ناظر است و عملاً با استقرار چنین نظام چندلایه‌ای است که هم حمایت از محرومان و نیازمندان اتفاق خواهد افتاد، هم بازنشستگان دچار مشکلات معیشتی نمی‌شوند و هم صندوق‌ها از بحران فعلی نجات می‌یابند. اما اکنون در نظام تأمین اجتماعی ما فقط لایه یک وجود دارد و با استفاده از منابع صندوق‌های فعلی هم از قشر محروم حمایت می‌شود و هم اگر نیاز به حمایت تکمیلی باشد باید صندوق‌ها پوشش دهند و این موارد از محاسبات اقتصادی صندوق‌ها خارج شده و تعادل آن‌ها را بر هم زده است.
اکنون در قانون برنامه پنجساله ششم هم به طور کلی این موضوع و حرکت به سمت این سیستم چندلایه دیده شده است، اما مهم اجرایی شدن و حرکت نهاد‌ها و دستگاه‌ها به این سمت است.
ساز و کار انتظام و انسجام بخشی
بند دوم این سند بالادستی بر ایجاد یک ساز و کار تخصصی و فرابخشی به منظور حفظ انتظام و انسجام امور مربوط، لایه‌بندی و سطح‌بندی خدمات، ایجاد وحدت رویه، اِعمال نظارت راهبردی در تکوین و فعالیت سازمان‌ها و صندوق‌ها و نهاد‌های فعال در قلمرو‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و شکل‌دهی پایگاه اطلاعات، با رعایت ملاحظات امنیتی مربوط به نیرو‌های مسلح و دستگاه‌های امنیتی کشور، تاکید دارد.
در این بخش نیز به اعتقاد کارشناسان فاقد نهاد تنظیم گر در زمینه تأمین اجتماعی و صندوق‌ها هستیم، هرچند فلسفه تشکیل وزارت رفاه از سال ۱۳۸۳، همین تنظیم گری بوده است، اما هدفی بوده که در سال‌های گذشته به‌دلیل مباحثی همچون تعارض منافع ناکام مانده است.
صندوق‌های بازنشستگی نهاد‌هایی هستند که حجم عظیم سرمایه‌های شاغلین در آن‌ها برای دوران بازنشستگی‌شان جمع می‌شود، اما در تاریخ این نهاد‌ها ترکیبی از منابع مالی با عدم شفافیت و ساختار‌های نامناسب موجب سوءاستفاده شده و تعارض منافع دولت‌ها باعث عدم حرکت به سمت اصلاح سیستم‌ها شده است و فضا به گونه‌ای رقم خورده که اگر دولت‌ها بخواهند اصلاحات پارامتریک را آغاز کنند و برای مثال سن بازنشستگی را افزایش دهند عملاً هزینه سیاسی برای آن‌ها داشته، هر چند منافع بلند مدتی برای حاکمیت دارد، اما حاضر به پرداخت هزینه‌های سیاسی نشده‌اند. اتفاق دیگری که بر خلاف آنچه باید رخ دهد این بوده که دولت‌ها و مجالس عمدتاً تصمیماتی گرفته‌اند که منفعت کوتاه مدت داشته، اما هزینه‌های بیشتری برای حاکمیت در درازمدت ایجاد کرده است.
سوءاستفاده از منابع صندوق‌ها دیگر آفتی است که در این مسیر ایجاد شده و از آنجا که این نهاد‌ها تحت سلطه دولت‌ها بوده‌اند، لذا در بخش‌های مختلف هر جا دولت‌ها نیاز داشته‌اند، به این منابع رجوع کرده‌اند، لذا خلأ وجود نهاد تنظیم گر همواره وجود داشته است. در این زمینه نیز به اذعان متخصصان وجود یک نهاد تخصصی که در خلال تنظیم گری و نظارت دچار تعارض منافع نشود و منافع کوتاه مدت و هزینه‌های بلند مدت ایجاد نکند نیاز است تا مشکلاتی که اشاره شد حل شود.
پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین نسلی
در بند سوم سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین نسلی، تأمین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقای ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به‌عنوان اموال متعلق به حق مردم با تأکید بر امانتداری، امنیت، سودآوری و شفافیت با ایجاد سازوکار لازم، تکلیف شده است.
در مورد هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی محاسبات اکچوئری مطرح است و در این زمینه لازم است در برآورد هزینه‌ها و منابع برای هزینه‌های پایدار، منابع پایدار در نظر گرفته شود، اما اتفاقی که در عمل افتاد، ایجاد هزینه‌های پایدار و منابع ناپایدار است. در صندوق‌ها اگر بار مالی ایجاد کنند که منابع پایدار ندارند، دچار ورشکستگی خواهند شد و درنهایت از محل بودجه عمومی برای آن‌ها هزینه می‌شود و عملاً منابع نیست و از محل کسری بودجه و تورم، این هزینه‌ها تأمین می‌شود و این یعنی خرج کردن از جیب محرومین.
در ایران ۱۸ صندوق بازنشستگی وجود دارد که درمجموع حدود ۲۳، ۶ میلیون مشترک و مستمری‌بگیر اصلی را تحت‌پوشش قرار داده‌اند. چهار صندوق از این ۱۸ صندوق درحال حاضر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی قادر نبوده و در قوانین بودجه سالانه مبالغی برای کمک به آن‌ها در نظر گرفته می‌شود.
وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های اخیر به نگرانی اصلی خط‌مشی‌گذاران حوزه تأمین‌اجتماعی تبدیل شده است. از دهه ۱۳۵۰ هرگاه درآمد‌های نفتی افزایش یافت، سیاستگذاران بدون توجه به اصول علمی حاکم بر صندوق‌های بازنشستگی، شرایط (سن و سابقه برای دریافت مستمری بازنشستگی) را تغییر دادند یا معافیت‌های بلاوجهی را برای مشترکین صندوق‌ها در نظر گرفتند. به عبارت دیگر هرگاه «درآمد ناپایداری» ایجاد شده «هزینه‌ای پایدار» به کشور تحمیل شده است.
بررسی قوانین بودجه سنواتی نشان از آن دارد که سهم اعتبارات این دو صندوق از فصل رفاه از ۳۶ درصد سال ۱۳۸۷ به ۶۴، ۴ درصد در سال ۱۳۹۹ رسیده است. اگر این روند ادامه پیدا کند، در سال ۱۴۰۸، ۱۰۰ درصد بودجه فصل رفاه می‌باید به دو صندوق کشوری و لشکری اختصاص داده شود.
علاوه بر این موارد، تعهدات بین‌نسلی گاه با تغییر قوانین و کاهش سن بازنشستگی برای گروه‌های مختلف اعمال شده است که این سخاوت‌های منفی عملاً خرج کردن از جیب نسل‌های بعدی تلقی می‌شود چراکه هر چه یک نسل زودتر به سن بازنشستگی برسد، نسل بعدی ناچار است بیشتر کار کند و دیرتر به این سن خواهد رسید.
اصلاح قوانین در جهت تأمین عدالت
بند چهارم سیاست‌های ابلاغی تأمین‌اجتماعی به اصلاح قوانین، ساختار‌ها و تشکیلات سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای و جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت و رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین شده و بین‌نسلی، اختصاص دارد.
یکی از مواردی که بستر بسیاری از مفاسد و ناکارآمدی‌های مدیریتی در صندوق‌ها و بنگاه‌های تابعه شده است و گاه علت و گاه معلول بوده، نقص قوانین و بدهی‌های دولت‌ها است. از یک سو نقص قوانین چنانچه در بند‌های گذشته اشاره شد، دست‌اندازی دولت‌ها به منابع این صندوق‌ها را آسان کرده و از سوی دیگر وجود بدهی‌های دولت‌ها به صندوق‌ها مناسبات غیرشفافی را رقم زده است.
اثر دیگر این انباشت بدهی‌های دولت این بوده که دولت‌ها در ادوار مختلف برای صندوق‌ها بار مالی ایجاد کرده و صندوق‌ها دچار عدم نفع شده‌اند تا جایی که اکنون ۴۰۰ هزار میلیارد تومان بدهی دولت به سازمان تأمین‌اجتماعی ایجاد و انباشته شده است.
لایه‌بندی امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای
لایه‌بندی امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و سطح‌بندی خدمات با رویکرد فعال دولت بر اساس وسع و استحقاق در بند پنجم سند بالادستی تأمین‌اجتماعی، مورد تأکید قرار گرفته است.
قانون ساختار جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی در سال ۱۳۸۳ مصوب شده و در آنجا نیز سه بخش حمایت، بیمه و امداد دیده شده است. بخش حمایت مربوط به حمایت از اقشار محروم، بخش امداد مربوط به حوادث غیرمترقبه و بخش بیمه است که معمولاً با بخش حمایتی خلط شده و بین این دو بخش تفکیکی قائل نبوده‌ایم. در بخش حمایتی تعریف درست ابزار‌های حمایتی ضروری است و این ابزار‌های حمایتی نباید صندوق‌ها باشند و همین درهم‌ریختگی و عدم تفکیک، بار مالی زیادی به صندوق‌ها وارد کرده که از عهده آن‌ها خارج است.
بسط و تأمین عدالت اجتماعی
بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی با هدفمندسازی یارانه‌ها، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین‌اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیض‌های ناروا در بهره‌مندی از منابع عمومی نیز در بند ششم سیاست‌های ابلاغی تأمین‌اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است.
وجود قوانین متعدد، رویه‌های متفاوت در سطح خدمات و مستمری صندوق‌های مختلف بازنشستگی و در کنار آن فقدان نهاد تنظیم‌گر که رویه‌ای عادلانه را تنظیم و رصد کند، از مشکلاتی بوده که همواره نظام تأمین‌اجتماعی با آن دست به گریبان بوده و همین سطوح مختلف خدمات در عین حال که احساس تبعیض را در میان جامعه و مردم ایجاد کرده، در برخی موارد هزینه‌های زیادی به صندوق‌ها تحمیل نموده و موجب ورشکستگی آن‌ها شده است. اجرای دقیق این بند و پایبندی دستگاه‌ها به الزامات اجرایی آن می‌تواند در عین نجات صندوق‌ها از بحران، احساس تبعیض و نابرابری در جامعه را التیام بخشد.