الزاامات و بایسته‌های برنامه توسعه هفتم
- حسن عبدلیان پور، رئیس مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه‌قضاییه در یادداشتی الزاامات و بایسته‌های برنامه توسعه هفتم را مورد بررسی قرارداد.
متن این یادداشت به شرح زیر است:
برنامه‌های توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در زمره‌ی برنامه‌های میان مدت در مسائل کلان کشور به شمار می‌آیند. برنامه‌هایی که حسب رویه اساسی موجود، مطابق با سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری تدوین می‌شوند و چشم‌اندازی از مسیر چند ساله توسعه را پیش روی مسئولان کشور قرار می‌دهد.
امروزه برنامه‌های توسعه به منظور برنامه ریزی در جهت توسعه و پیشرفت کشور‌ها در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، عمرانی، فرهنگی و مانند آن تهیه می‌شود. در ایران نیز قوانین برنامه از سال ۱۳۲۸ وارد نظام حقوقی کشور شد و پس از پیروزی انقلاب تحت عنوان برنامه ۵ ساله توسعه جایگاه ویژه‌ای در سیاستگذاری و برنامه‌ریزی در اداره کشور دارد و تا کنون ۶ برنامه توسعه تصویب و در دستور کار قرار گرفته است.
برنامه هفتم توسعه (۱۴۰۵- ۱۴۰۱)، چهارمین و آخرین برنامه توسعه پنج‌ساله کشور در مسیر سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ به‌شمار می‌رود، لذا چند نکته کوتاه درباره الزامات و بایسته‌های تدوین برنامه وجود دارد که به آن پرداخته می‌شود:
۱- برنامه‌های توسعه ارتباط دوسویه‌ای با بودجه‌های سالانه کشور دارند؛ به نحوی که از یک سو هرساله بودجه کشور مطابق با برنامه‌های توسعه میان مدت و سیاست‌های آن پیش بینی می‌شود و از سوی دیگر تخصیص بودجه نمایانگر توجه و اهمیت به برنامه‌های توسعه است. با وجود اهمیت لوایح برنامه توسعه و تاثیرآن در قوانین بودجه، متأسفانه قانونی که ماهیت و فرایند تهیه این لوایح را به نحوی مطلوب ساماندهی کند وجود ندارد. این امر اصلی‌ترین عامل پدید آمدن دیدگاه‌های متمایز درباره‌ی محتوای این سند و شیوه تصویب آن است. به همین دلیل، از طرفی دولت به عنوان نهاد اجرایی خواستار تدوین برنامه مطابق با تشخیص خود و از طرف دیگر قوه مقننه با ابزار تصویب لوایح در پی اعمال صلاح دید خود است. به گونه‌ای که در دوره‌های مختلف شاهد اختلاف میان دولت و مجلس در نحوه تنظیم سند توسعه و یا تعیین و یا تخصیص اولویت‌ها هستیم، موضوعی که به نظر می‌رسد در این دوره به دلیل هماهنگی میان دولت و مجلس کمتر به چشم خواهد آمد.
۲- با وجود اینکه نمی‌توان قانون برنامه را قانونی ارگانیک شمرد، اما معیار‌هایی وجود دارد که نشان دهنده نوعی برتری این قانون نسبت به قوانین عادی است. تدوین این قانون مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام مصوب مقام معظم رهبری، لزوم مطابقت برنامه با این سیاست‌ها از طریق نظارت ویژه مجمع تشخیص مصلحت نظام، لزوم عدم مغایرت پیشنهاد‌های بودجه‌ای نمایندگان با قانون برنامه و در نهایت نصاب خاص برای تصویب و اصلاح این قانون از جمله این معیار‌ها هستند.
به نظر می‌رسد قانونگذار و دیگر قوای حکومتی تلقی ویژه‌ای از قانون برنامه به‌عنوان قانونی حاوی احکامی کلی و فراگیر دارند که در قالب قانون برنامه پنج ساله راهنمای عمل دولت در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. با این حال جایگاه قانون برنامه به عنوان یک قانون عادی در سلسله مراتب نظام حقوقی با ابهام مواجه است. هرچند معمولا مجلس تلاش می‌کند بر اجرای مفاد قانون برنامه به عنوان قانون برنامه عمل دولت برای مدت زمان پنج سال تأکید شود، اما آنچه در عمل رخ می‌دهد، در راستای این تأکید نیست و بسیاری از مفاد قانون برنامه به دلایل مختلف به مرحله اجرا نمی‌رسند، با وجود سابقه تدوین و تصویب برنامه‌های مختلف در ایران، تاکنون در خصوص ترتیبات قانونی این روند به طور شایسته‌ای قانونگذاری نشده، اما رویه اساسی نیز حاکی از لزوم تقدیم برنامه ساله توسعه از طرف دولت و ضرورت تصویب برنامه در مجلس، همچون سایر لوایح پیشنهادی دولت، است که باید بر اساس سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) تدوین شوند.
۳- از سویی تجربه اجرای قوانین برنامه توسعه در کشور نشان داده این قوانین نمی‌توانند ظرف کامل، دقیق و مناسبی برای پیشبرد تمامی برنامه‌های ارکان مختلف به ویژه قوه‌قضاییه باشد و گا‌ها ابهام در تعریف قوانین برنامه و عدم شفافیت در نحوه تعامل آن با سایر سیاست‌ها و قوانین، مشکلاتی را ایجاد کرده است؛ لذا با وجود اینکه قوانین برنامه توسعه از نقاط قوت و ارزشمند نظام حقوقی ایران است و دستاورد‌های ارزشمندی در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایجاد کرده است؛ اما عدم تبیین جایگاه قوانین برنامه توسعه در نظام حقوقی ایران ممکن است این فرض را به ذهن متبادر کند که برخی از مصوبات مجلس در جایگاه برتری نسبت به سایر قوانین قرار دارد. این فرض وقتی بیشتر قوت می‌گیرد که عملا در برخی از رویه ها، جایگاه برتری برای قوانین برنامه توسعه در نظر گرفته شده است.
در این وضعیت، یک مسئله حقوقی مطرح می‌شود: با وجود اینکه قانون اساسی شأن ممتازی برای قوانین برنامه در نظر نگرفته؛ اما عملا سلسله مراتب قوانین با یک تغییر اساسی مواجه است. اصل بر این است که مجموعه قوانین عادی از شأنی واحد در نظام حقوقی ایران برخوردار است؛ اما آثار حقوقی مترتب بر قوانین برنامه توسعه با سایر قوانین متفاوت است. در زمان تنظیم قوانین برنامه پنج ساله توسعه، شایسته است به وظایف و صلاحیت‌های ذاتی قوا و نهاد‌های حکومتی در قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات توجه شود؛ به نحوی که وظایفی که مستلزم قانون گذاری جدید نیست و در قوانین و مقررات مختلف به آن تصریح شده است، مجددا در قوانین برنامه تکرار نشود.
تدوین قوانین برنامه پنج ساله توسعه برای قوا امری ضروری و اجتناب ناپذیر است؛ اما مهم‌ترین وظایف قانونی قوا و نهاد‌های حکومتی از نظر ترتیب و اولویت اجرایی، نباید تحت تاثیر قوانین برنامه توسعه قرار گیرد؛ به نحوی که برخی از وظایف ذاتی قوا و نهاد‌های حکومتی عملا از اولویت اجرا خارج شود. بررسی عملکرد قوانین برنامه پنج ساله توسعه در مورد قوه‌قضاییه از اهمیت بیشتری برخوردار است؛ زیرا وظایف خطیری مانند پشتیبانی از حقوق فردی، اجتماعی و عدالت در جامعه را بر عهده دارد.