پیاده‌سازی واقعی «نظام مبتنی بر شایستگی»؛ لازمه برنامه‌های تحولی اساسی و دولت

- محمدمهدی جعفریان تحلیلگر و کارشناس اندیشکده حکمرانی شریف - با روی کارآمدن دولت سیزدهم و مشخص شدن سکانداران وزارتخانه‌ها، در نگاه اول به نظر می‌آید همه چیز مهیای تغییر و پیش بردن برنامه‌های مدنظر ساکنان جدید پاستور است. با این حال با نگاهی ژرف‌تر و خصوصا بررسی سوابق سیاست‌گذاری در کشور، شاید تصور شود که دولت، آنطور که برخی صاحب نظران عنوان کرده‌اند، «گروگان نظام اداری» است.

 

در طول سالیان گذشته، برنامه‌های متعددی را می‌توان مثال زد که تحول‌خواهانه یا شامل اصلاحات اساسی بوده‌اند، اما در دستگاه‌های مختلف اداری و اجرایی کشور به دلیل وجود چالش‌های مختلف، عملاً در اجرا ناموفق از کار درآمدند. علل متعددی را می‌توان برشمرد که مسبب این وضعیت شده است: غلبه رویکرد سیاست‌گذاری بالابه‌پایین و ابلاغی همراه با تمرکز شدید تصمیم‌گیری در تهران؛ ضعف متن اصلی سیاست‌ها، برنامه‌ها و قوانین؛ موازی‌کاری و تعدد نهاد‌ها و ساختارها؛ و در نهایت، ظرفیت ناکافی مهارتی و دانشی نیروی انسانی موجود در دولت و بخش عمومی ناشی از فقدان سیستم شایسته‌سالاری.

 

موضوع اصلی یادداشت حاضر، بررسی جزئی‌تر ضرورت اصلاح نظام اداری با پرداختن به یکی از اجزای مهم آن یعنی نیروی انسانی دولت یا مستخدمین عمومی است. هر دولتی به‌ناچار باید برنامه‌هایش را با منابع انسانی و مستخدمین عمومی موجود اجرا کند. ازاین‌رو، ناتوانی، کمبود و عدم‌تناسب ظرفیت دانشی و تخصصی کارکنان یا مقاومت ایشان، سد بزرگی در برابر هر برنامه اصلاحی و تحولی خواهد بود.

 

سؤال اصلی اینجاست که چرا کارکنان دولت و بخش عمومی یا به‌عبارت دقیق‌تر نظام مستخدمین عمومی، جواب‌گوی نیاز‌های دولت مدرن در ایران نیست؟ چرا نمی‌تواند خدمات مختلف را متناسب با دانش و مهارت روز و به‌صورت اثربخش و کارآمد ارائه کند تا از یک سو با نارضایتی مدیر (سیاست‌گذار) و از دیگر سو با نارضایتی ارباب رجوع روبه‌رو نباشد؟ برای پاسخ به پرسش‌های فوق، مناسب‌تر یافتم که ابتدا نگاهی گذرا و تحلیلی به نظام مستخدمین عمومیِ مبتنی بر شایستگی و مکانیسم تحقق آن داشته باشم؛ مکانیسمی که تقریباً در اکثر نظامات اداره امور عمومی کارآمد، متداول است. پس از آن، مجدداً به مسئله مستخدمین عمومی در ایران بازخواهم گشت و آسیب‌شناسی مختصری از وضعیت موجود ارائه خواهم داد.

 

در ادبیات مدیریت دولتی و یا علوم سیاسی، نظام مستخدمین عمومیِ مبتنی بر شایستگی یا شایسته‌سالار به معنای نظامی که بتواند به مسائل روزمره دولت پاسخ مناسب، بهینه و اثربخش دهد، عمدتاً در مقابل نظامات مبتنی بر رابطه‌سالاری قرار دارد و به‌گونه‌ای، نقیض آن شناخته می‌شود.

 

منظور از نظام شایسته‌سالاری، نظامی است که جذب و ارتقای افراد بر اساس شایستگی و صلاحیت‌های فردی خودشان و بدون توجه به سوابق دوستی، خانوادگی و یا قومیتی صورت بگیرد. تجربه کشور‌های مختلفی که توانسته‌اند مستخدمین عمومی را متناسب با نیاز‌های متنوع و تخصصی‌شده دولت مدرن سامان‌دهی کنند، نشان می‌دهد که اولین مؤلفه اصلاح نظام اداری و پیاده‌سازی سیستم مبتنی بر شایستگی، اصلاح از بدو خدمت و آغاز ورود به دستگاه‌های دولتی است و مهم‌ترین مکانیسم جهت اصلاح منابع انسانی و تحقق شایسته‌سالاری در نظام مستخدمین عمومی در اکثر کشور‌های جهان، شایسته‌سالاری از بدو خدمت و جایگزینی آن با رابطه‌سالاری (خانواده، قومیت، محل تولد، حزب) بوده است.

 

دومین مؤلفه‌ای که توجه به آن ضرورت دارد آن است که تحقق یک نظام شایسته‌سالارِ اداره امور عمومی و حکمرانی را باید به‌صورت یک سیستم دید، بدین معنا که صِرف در نظر گرفتن یک یا برخی از اجزای این سیستم، ما را از رسیدن به مقصود اصلی محروم می‌سازد؛ بنابراین شایسته‌سالار شدن یک سیستم، نیاز به طراحی و توجه به همه اجزای آن دارد.

 

اما این سیستم چگونه کار می‌کند و اجزای آن معمولاً چه هستند؟ به‌طور کلی با نگاه به روند اصلاحات در کشور‌های مختلف از انگلستان گرفته تا فرانسه، چین و آمریکا -البته با فاکتور گرفتن تفاوت‌های عمده اجتماعی و اقتصادی که موضوع این گزارش نیست و در یادداشت‌های بعدی به آن پرداخته می‌شود- می‌توان گفت اجزای مشابهی با کارکرد مشابه برای تحقق سیستم شایسته‌سالاری از بدو خدمت وجود دارد. عمده این کشور‌ها در درجه اول با ایجاد آزمون‌های رقابتی که به‌صورت عمومی اعلان می‌شود، مسیر دسترسی به بدنه دولت را برای همه طبقات اجتماعی باز می‌کنند تا از نفوذ روابط فامیلی، قومی و حزبی و توزیع رانت جلوگیری کنند. چنین آزمون‌هایی در بسیاری از کشور‌ها شامل رده‌های مدیریتی و مدیریت اجرایی نیز می‌شود.

 

در درجه دوم، این آزمون‌ها به طرق مختلف (اعم از محتوا‌ها یا مهارت‌های مورد آزمون) به نظام آموزشی و دانشگاهی آن کشور متصل می‌شود. ازهمین‌رو به دلیل اهمیت بسیار بالای بخش دولتی (در مقایسه با بخش خصوصی)، فارغ‌التحصیلان لاکسبریج (سه دانشگاه مهم لندن، آکسفورد و کمبریج) در انگلیس، فارغ‌التحصیلان ایکول‌های تخصصی و ایکول مدیریت ENA در فرانسه و فارغ‌التحصیلان دانشگاه تخصصی Renmin و مدرسه مرکزی حزب کمونیست در چین، شانس اول پذیرش در آزمون‌ها هستند.

 

به‌طور خلاصه می‌توان گفت اگر پیش از مدرنیزاسیون نظام مستخدمین عمومی، یک فرد برای ورود به دستگاه‌های دولتی باید تمرکزش را بر ساخت رابطه با اشراف، سیاست‌مداران یا بزرگان حزب و قوم می‌گذاشت، پس از آن باید تمرکزش را بر ورود به دانشگاه‌های مذکور بگذارد تا احتمال پذیرش خود در آزمون و نهایتاً ورود به دولت را افزایش دهد. بدین ترتیب با طراحی و پیاده‌سازی چنین سیستمی، که البته در هیچ یک از کشور‌ها مسیر سهل‌الوصولی را طی نکرده است، نظام شایسته‌سالار برای ورود افرادی که بتوانند از عهده وظایف دولت و پیچیدگی حکمرانی برآیند شکل گرفته است.

با نگاه تحلیلی، اهمیت این رویکرد آن است که اولاً نظام شایسته‌سالار، که بر پایه صلاحیت‌های خود افراد است، از بدو خدمت شکل می‌گیرد چراکه این متصدیان، حائز مهارت‌ها یا دانش موردنیاز و به‌روز برای انجام کار‌های روزمره دولت یا برنامه‌های تحولی هستند. این رویکرد در میان‌مدت و بلندمدت از بسیاری از برنامه‌های پرهزینه اصلاحی دیگر نظیر اصلاحات حین خدمت مؤثرتر و به‌صرفه‌تر است.

 

ثانیاً، از زاویه نگاه تحلیل‌های نهادی، اهرم اصلاح وضعیت موجود در خارج از دستگاه‌های دولتی و سازمان‌های اداری دیده شده است بدین معنا که به جای تغییر در مکانیسم‌های مختلف ارتقا، انگیزش و ساختاردهی و سازمان‌دهی نیروی انسانی و نظام اداری، تمرکز اصلی بر نهاد دانشگاه و آموزش برای اصلاح نظام اداری است؛ بنابراین با جایگزینی تدریجی یک نهاد (یعنی دانشگاه) با نهاد‌های دیگر (یعنی روابط مختلف طبقاتی، قومی، دوستی و حزبی و مانند آن) در فرایند استخدام، نظام اداری اصلاح شده است. جالب است که این تجربه در کشور انگلستان، هم‌زمان سبب اصلاح و متناسب‌سازی دانشگاه با نیاز‌های دولت و جامعه نیز شده است.

 

با توجه به تحلیل و شرحی که در بالا رفت، شاید توصیف وضعیت موجودِ ورود به خدمت دولتی در ایران، واضح‌تر از هر توضیح و تفسیر دیگر، آشکارا نشان دهد که چرا در ایران نه‌تن‌ها نظام شایسته‌سالار به معنای واقعی مفهوم آن شکل نگرفته، حتی از مهم‌ترین عواملی است که سبب شده دولت‌های گوناگون، با رویکرد‌های مختلف سیاسی، نتوانند بسیاری از برنامه‌های اصلاحی خود را پیاده کنند.

 

در حال حاضر طبق قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶، دستگاه‌های اجرایی دولت باید از طریق آزمون استخدامی رقابتی و با اعلان عمومی، نیرو‌های موردنیاز خود را جذب کنند. علاوه بر اینکه بسیاری از دستگاه‌های عمومی از این قانون مستثنا هستند، در عمل نیز دستگاه‌های مختلفی توانسته‌اند خود را از این قانون مستثنا کنند. افزون بر آن، بسیاری از دستگاه‌های دیگر با لطایف‌الحیلی از جمله عدم اعلان عمومی و همگانی موقعیت‌ها، ظرفیت‌گذاری و تعیین شرایط خاص محدودکننده به همراه رانت اطلاعاتی نزدیکان به سازمان و نیز ضریب بالای گزینش شفاهی و غیرشفاف پس از آزمون، عملاً معیار‌های آزمونی که به شایسته‌سالاری در کشور معطوف شود، یعنی رقابتی بودن و اطلاع‌رسانی عمومی و بدون تبعیض را زیر پا گذاشته‌اند. به‌عبارت دیگر در بسیاری از سازمان‌ها همان رابطه‌سالاری گذشته در پوسته جدیدی تداوم یافته است.

 

در کنار آنچه که گفته شد، اساساً در قانون مذکور و در نظام مستخدمین عمومی در ایران، شایسته‌سالاری به‌صورت یک سیستم دیده نشده است بدین مفهوم که پذیرش و موفقیت در آزمون هیچ تناسبی با نظام آموزشیِ آموزش عالی ایران ندارد. هر چند در معدودی از دستگاه‌های دولتی، حضور در دانشگاه‌های تخصصی تأسیس‌شده (مانند دانشگاه تربیت معلم، دانشگاه تربیت دبیر شهید رجایی، دانشگاه امام باقر (ع)، دانشگاه نفت) نقش بسزایی در استخدام در سازمان مربوطه دارد، اما به‌طور کلی اتصال ارگانیکی شکل نگرفته و توسعه نیافته است.

 

این در حالی است که از وظایف اصلی آموزش عالی، تربیت نیرو برای دولت و بخش عمومی است. این مسئله به شکل دیگری خودش را در ناکارآمدی و عدم تناسب دانشگاه‌ها و نظام آموزش عالی در حل مسائل و رفع نیاز‌های دولت مدرن در ایران نیز نشان می‌دهد. شایان ذکر است که بر اساس اسناد تاریخی، این نگرش بنیادین زمانی در نگاه نخبگان و طراحان وجود داشته؛ به‌طوری که هدف اصلی از تأسیس مؤسساتی مانند دارالفنون و یا دانشگاه تهران در درجه اول تأمین نیروی انسانی متخصص برای اداره امور دولت بوده است.

 

در پایان، برنامه‌های اساسی و تحولی دولت سیزدهم که به‌نوعی گروگان اصلاح نظام اداری است، تنها و تنها با اصلاح نظام مستخدمین عمومی و حرکت به سمت پیاده‌سازی واقعی «نظام مبتنی بر شایستگی» قابلیت تحقق دارد.