رمز عبور از کسری بودجه
_ روزنامه وطن امروز نوشت: قانون بودجه ۱۴۰۰ که بیش از نیمی از عمر اجرای آن سپری شده، از ابتدای تدوین لایحه در سال گذشته مورد نقد کارشناسان مختلف اقتصادی بابت وجود کسری عمیق در سال جاری بود، اما در نهایت بودجه ۱۴۰۰ با کسری حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومانی تصویب شد و به اجرا درآمد. حال که در نیمه دوم سال قرار داریم، دولت سیزدهم بنا دارد اشتباهات دولت تدبیر و امید را به منظور تامین کسری بودجه تکرار نکند؛ اشتباهاتی که اثرات تورمی آن بر دوش مردم است و سیاست‌گذار پولی و مالی دولت باید تلاش کند با برقراری انضباط مالی و اتخاذ سیاست صحیح پولی، در وهله نخست کسری بودجه موجود را به شیوه‌ای پاک جبران کند و در وهله دوم نیز بودجه ۱۴۰۱ را با اصلاح طرف هزینه آن و ایجاد درآمد‌های پایدار بدون کسری تدوین کند. در ادامه سعی خواهیم کرد به اقداماتی که دولت سیزدهم می‌تواند در مدت باقیمانده تا پایان سال برای جبران کسری بودجه در دستور کار قرار دهد، اشاره کنیم.
لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ همانند چند سال گذشته همراه با کسری قابل توجه و منابع بیش‌برآورد بویژه از محل صادرات نفت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. به رغم تقویت درآمد‌های دولت در مجلس، به دلیل افزایش مخارج و عدم واقعی‌سازی منابع، میزان کسری بودجه تغییر قابل توجهی نکرد. طبق برآورد کارشناسی، کسری غیرقابل تأمین تا انتهای سال ۱۴۰۰ ناشی از عدم تحقق منابع حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود که برای رفع آن نیاز به کاهش مخارج یا استفاده از منابع جدید است.
عملکرد منابع و مصارف ۱۴۰۰ در ۵/۴ ماه ابتدایی سال
در ابتدا به بررسی عملکرد تحقق بودجه در منابع و مصارف تا تاریخ ۱۵ مرداد ۱۴۰۰- مقطع تغییر دولت- می‌پردازیم. در ادامه پیش‌بینی تحقق منابع بودجه تا آخر سال ۱۴۰۰ و نحوه تامین کسری بودجه ارائه می‌شود.
به صورت کلی منابع محقق شده تا نیمه ماه پنجم ۱۸ درصد رقم مصوب ۱۴۰۰ و ۴۶ درصد مصوب ۵/۴ ماه اول سال است؛ بنابراین بیش از ۵۰ درصد منابعی که باید در ۵/۴ ماه اول سال تحقق می‌یافت، وصول نشده است. همچنین در صورتی که سقف اول را ملاک ارزیابی قرار دهیم، ۵۸ درصد منابع مصوب ۵/۴ ماه تحقق یافته است. هرچند درآمد‌های مالیاتی و گمرکی تا حد خوبی تحقق پیدا کرده است، اما این منبع درآمد نیز نتوانسته است به صورت ۱۰۰ درصد در ۵/۴ ماه اول سال محقق شود.
تنها ۳ درصد از منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و تنها ۱۵ درصد مصوب ۵/۴ ماه منبع مذکور در ۱۳۹ روز ابتدای سال محقق شده است که نشان دهنده بیش‌برآورد تحقق این منبع در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ است.
بر اساس قانون بودجه سال ۱۴۰۰، منابع در نظر گرفته شده برای انتشار اسناد خزانه اسلامی (اوراق غیرنقدی که عمدتا برای پرداخت طلب پیمانکاران پرداخت می‌شود) ۵۲ هزار میلیارد تومان بوده است، در حالی که تنها در ۵/۴ ماه سال ۱۴۰۰ بیش از ۶۴ هزار میلیارد تومان از این اوراق منتشر و واگذار شده است. به عبارت دیگر دولت در ۵/۴ ماه اول سال ۲۰ درصد بیشتر از سقف بودجه کل سال ۱۴۰۰ اسناد خزانه اسلامی منتشر کرده است.
از سمت دیگر دولت نتوانسته است به اندازه لازم اوراق مالی اسلامی (اوراق نقدی) در بازار سرمایه و بازار پول به فروش برساند. بر اساس جدول یک تنها ۱۸ درصد اوراق مالی اسلامی که باید تا نیمه مردادماه فروش می‌رفت، منتشر و فروخته شده است. منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در ۵/۴ ماه سال ۱۳۹۹ تقریبا تحقق پیدا نکرده است. در واقع تنها ۱۰۰ میلیارد تومان از ۲۵۵ هزار میلیارد تومان منابعی که از محل واگذاری شرکت‌های دولتی در قانون بودجه ۱۴۰۰ در نظر گرفته شده، محقق شده است (صفر درصد).
بر اساس مصوب ۵/۴ ماهه قانون، دولت ۹۲ درصد از منابع صندوق توسعه ملی را در این مدت مورد اشاره استفاده کرده است. به عبارت دیگر بعد از انتشار اسناد خزانه، بیشترین منبع محقق شده برای دولت (از لحاظ درصد تحقق)، منابع در نظر گرفته شده از صندوق توسعه ملی بوده است. بر اساس ماده ۲۴ قانون محاسبات عمومی، میزان تنخواه‌گردان دولت ۳ درصد بودجه عمومی دولت است، اما تنخواه‌گردان بر اساس مصوبه شماره ۳۳۶۰۴/ ت. ۵۸۷۴۰ هـ مورخ ۲۹/۳/۱۴۰۰ هیات وزیران از مبلغ ۴۱۲ هزار میلیارد ریال به مبلغ ۵۴۹ هزار میلیارد ریال (۴ درصد منابع بودجه) افزایش یافت که دولت تمام این میزان را در ۵ ماهه اول سال استفاده کرده است. این استفاده موجب افزایش شدید پایه پولی در ماه‌های ابتدایی سال شد که سبب توسعه خلق نقدینگی و تورم شده و خواهد شد. همچنین جدول یک بخوبی نشان دهنده موارد زیر در سمت مصارف بودجه است.
۵۸ درصد مصارف مصوب بودجه در ۵/۴ ماه اول سال ۱۴۰۰ محقق شده است. نکته مهم، یکسان نبودن عملکرد ۵/۴ ماهه منابع و مصارف (بیشتر بودن مصارف نسبت به منابع) است که در واقع نشان‌دهنده استفاده دولت از تنخواه اول سال است. همچنین در صورتی که سقف اول را مالک ارزیابی قرار دهیم، ۷۲ درصد از مصارف مصوب ۵/۴ ماه محقق شده است. ۶۰ درصد پرداخت اعتبارات هزینه‌های مصوب نیز در این مدت محقق شده است. همچنین ۹۲ درصد پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در ۵/۴ ماه اول سال محقق شده است. در واقع پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بیشترین میزان تحقق را در سمت مصارف داشته است. تنها ۱۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در ۵/۴ ماهه ابتدای سال محقق شده است.
یکی از دلایل پایین بودن این قسمت، فروش کمتر اوراق مالی در ۵/۴ ماه اول سال‌های قبل و در نتیجه سررسید بخش عمده اوراق در نیمه دوم سال است. منابع و مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، معادل ۱۲۷۷ هزار میلیارد تومان در سقف دوم تعیین شده است. از آنجا که طبق بند «ب» ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰، هزینه‌کرد سقف دوم بودجه منوط به تحقق درآمد‌ها از ۶ ماه دوم سال ۱۴۰۰ شده است، لذا اجرای مواردی نظیر همسان‌سازی حقوق اعضای هیات علمی، همسان‌سازی حقوق معلمان و... در ۶ ماه اول غیرقانونی بوده است و اجرای آن در ۶ ماه دوم نیز با توجه به محتمل بودن عدم تحقق منابع سقف دوم بودجه، باید به نحو مقتضی تدبیر شود.
در نمودار ۲ سهم هر یک از منابع محقق شده برای تأمین مالی مخارج در ۵ ماه اول سال ۱۴۰۰ مشخص شده است. بر این اساس درآمد‌های مالیاتی و گمرکی با ۳۴ درصد و اوراق بدهی با ۲۵ درصد، بیشترین سهم را در سمت منابع بودجه در ۵/۴ ماه اول سال ۱۴۰۰ داشته‌اند.
برنامه دولت برای تأمین کسری بودجه
نخستین تغییر ریل دولت سیزدهم پس از روی کار آمدن، عدم استقراض از بانک مرکزی و چاپ پول مجدد برای تامین هزینه‌های جاری دولت بود. اثرات این اقدام که از شهریورماه آغاز شد، در مهرماه نمایان شد و نرخ تورم در مهرماه عقب نشست. نرخ تورم نقطه‌ای در مهر ١٤٠٠ به عدد ۲/۳۹ درصد رسید که نسبت به ماه قبل ۵/۴ درصد کاهش یافته است. در حقیقت این کاهش تورم بخشی از نتایج کوتاه‌مدت اقدامات دولت سیزدهم در راستای کنترل تورم و بی‌انضباطی مالی دولت است.
یکی از اقداماتی که در طول این مدت دولت سیزدهم به منظور تامین کسری بودجه در دستور کار قرار داده، فروش اوراق و تعمیق بازار بدهی بوده است، اما دولت نباید این اقدام را بیش از حد ادامه دهد، زیرا در طولانی‌مدت اثرات سوء بر بازار‌های مالی و نظام پولی کشور خواهد گذاشت.
نخستین اقدامی که در کنار اقدامات بلندمدت مانند اصلاح نظام مالیاتی و گمرکی باید در دستور کار قرار گیرد، مولدسازی دارایی‌هاست؛ دارایی‌های که رقم قابل توجهی را می‌تواند عاید دولت کند و موقتا کسری بودجه را از طریقی تامین کند که اثرات تورمی بر اقتصاد نداشته باشد. در کنار مولدسازی دارایی‌ها، همچنین فروش اموال نیز در کوتاه‌مدت و به صورت موقت می‌تواند کمک‌کننده دولت در شرایط موجود باشد.
مولدسازی دارایی‌ها؛ مرهم کسری بودجه
در راستای پوشش کسری بودجه، دولت‌ها باید علاوه بر منابع درآمدی مرسوم، بر دارایی‌های غیرنقد ترازنامه‌های خود تمرکز کنند. در حقیقت ترازنامه دولت شامل دارایی‌های با ارزشی است که مولدسازی آن‌ها می‌تواند یکی از منابع مهم تأمین بودجه دولت‌ها محسوب شود.
یکی از بااهمیت‌ترین دارایی‌های دولت زمین است که مدیریت بهینه آن در جهت حداکثرسازی بازدهی اقتصادی و گسترش ارائه خدمات عمومی می‌تواند نقش بسزایی در پیشبرد وظایف دولت داشته باشد. کشور‌های مختلف با درک اهمیت مدیریت صحیح زمین‌های دولتی، به این دارایی به عنوان منبع ایجاد درآمد پایدار برای دولت و بخش عمومی می‌نگرند به طوری که در برخی کشور‌ها درآمد‌های حاصل از مدیریت زمین سهم قابل توجهی را در بودجه دولت‌های ملی و محلی به خود اختصاص می‌دهد. اگرچه سطح بهره‌مندی از درآمد حاصل از زمین‌ها به ساختار حقوقی مرتبط با زمین در کشور‌های مختلف گره خورده است، اما به نظر می‌رسد حرکت به سمت مولدسازی زمین‌ها، در اغلب کشور‌ها قابل تسری است.
به نظر می‌رسد در ایران نیز با توجه به حجم انبوه زمین‌های در اختیار دستگاه‌های دولتی و عمومی (همچون سازمان ملی زمین و مسکن، وزارت جهاد کشاورزی، شهرداری‌ها و دیگر نهاد‌های بخش عمومی) باید سیاست‌های جدیدی حول محور مولدسازی، تدوین و اجرا شود. در این راستا روش استفاده از زمین بسته به اهداف سیاستی و ویژگی‌های زمین مورد نظر می‌تواند متفاوت باشد.
با این وجود در هر مورد باید روش‌هایی به کارگیری شود که علاوه بر تأمین منافع عموم، پایداری عواید را نیز تضمین کند. با توجه به موارد فوق، استفاده از روش‌هایی نظیر واگذاری حق بهره‌برداری از زمین برای کاربری‌های مختلف در قالب اجاره‌های بلندمدت درباره زمین‌های دور از مرکز یا خارج از محدوده شهر و فروش یا معاوضه زمین‌های مرغوب واقع در مرکز می‌تواند گزینه مناسبی تلقی شود. با این سیاست نه‌تن‌ها نیرویی در جهت کاهش قیمت زمین و متعاقب آن املاک ایجاد می‌شود، بلکه درآمدی پایدار برای دولت محقق می‌شود که می‌تواند با اولویت پاسخگویی به نیاز روزافزون زیرساختی مورد استفاده قرار گیرد. در نهایت باید گفت مولدسازی دارایی‌ها رمز عبور از بحران کسری بودجه کنونی است که دولت تا پایان سال باید در دستور کار خود قرار دهد.