چالش‌های لایحه رتبه بندی معلمان؛ از کپی‌برداری عناوین رتبه‌ها تا بار مالی و زمان اجرا
- ایسنا نوشت: طبق قوانین و مقررات مختلف از سال ۱۳۸۳ تاکنون، سه موضوع مهم اجرای «رتبه‌بندی»، «سنجش صلاحیت‌ها» و «نظام پرداخت معلمان» با عناوین مختلف در مراجع گوناگونی همچون مجلس شورای اسلامی، هیئت وزیران، شورای‌عالی انقلاب فرهنگی و شورای‌عالی آموزش و پرورش مطرح بوده و به‌صورت یک مجموعه بار‌ها به دولت (آموزش و پرورش) تکلیف شده، اما به‌صورت مطلوب و اثربخش اجرا نشده و همچنان به‌عنوان بخشی از مسائل نظام آموزش و پرورش حل نشده باقی‌مانده است. با توجه به اینکه بسیاری از تکالیف قانونی مذکور از سال ۱۳۸۳ تاکنون توسط دولت به اجرا درنیامده، این مصوبات در قوانین بعد تکرار شده است.
آخرین اقدام در راستای اجرای نظام رتبه بندی معلمان به تصویب لایحه رتبه بندی معلمان در روز ۲۵ اسفندماه و ارسال آن به مجلس باز می‌گردد که کلیات آن در روز هجدهم خردادماه جاری با آرای ۹۹ درصدی در جلسه علنی مجلس به تصویب رسید و پس از بررسی دو شوری آن، گزارش شور دوم در اختیار هیئت رئیسه مجلس قرار گرفت. لایحه رتبه بندی اصلاحات و مصوباتی در کمیسیون آموزش داشته و هنوز فرایند لازم برای طرح نهایی آن در صحن علنی به علت بار مالی ناشی از اصلاحات مذکور، طی نشده است.
در این گزارش ابتدا به لایحه ارائه شده از سوی دولت و برخی ابهامات آن اشاره و سپس به برخی اصلاحات این مصوبه در مجلس شورای اسلامی می‌پردازیم.
جزئیات لایحه رتبه بندی معلمان چه بود؟
آن‌طور که در گزارش منتشره مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در روز ۲۷ تیرماه ۱۴۰۰ تحت عنوان اظهارنظر کارشناسی درباره «لایحه رتبه‌بندی معلمان» آمده است: لایحه «نظام رتبه‌بندی معلمان» که در راستای اجرای تکالیف قانونی برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلی ایجاد تحول، سند تحول بنیادین و نقشه جامع علمی کشور تدوین شد و هدف اصلی آن استقرار نظام پرداخت‌ها براساس تخصص، شایستگی‌ها و عملکرد رقابتی معلمان است بعد از بحث و حاشیه‌های متعدد در مورد لزوم تصویب آن در مجلس، در روز ۲۵ اسفند ۱۳۹۹ به مجلس شورای اسلامی ارائه شد.
دایره شمول این لایحه «مشمولان طرح طبقه‌بندی مشاغل معلمان کشور» است که در پنج رتبه تقسیم‌بندی می‌شوند و به‌تناسب رتبه، برای آن‌ها فوق‌العاده رتبه‌بندی که درصدی از مجموع حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر آنان است و به‌طور میانگین ۲۵ درصد بیشتر از میانگین حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری در نظر گرفته می‌شود.
مروری بر ابهامات و چالش‌های لایحه رتبه بندی
معلم به‌عنوان اصلی‌ترین رکن تحول در نظام آموزش و پرورش، تأثیر زیادی در کیفیت آموزشی و پرورشی دارد و افزایش توانمندی و انگیزه معلمان از مهم‌ترین گام‌های ارتقای کیفیت نظام تعلیم و تربیت است. در طراحی نظام جبران خدمات معلمان (نظام پرداخت) علاوه‌بر مؤلفه‌های اصلی همچون مدرک تحصیلی، سابقه خدمت، منطقه جغرافیایی و دوره تحصیلی که عموماً وضعیت و میزان تأثیر آن‌ها شفاف است، لحاظ کردن نتایج سنجش شایستگی‌های حرفه‌ای و ارزیابی عملکرد تأثیر زیادی در ارتقای انگیزه و افزایش شایستگی‌های معلمان دارد.
ازاین‌رو عمده‌ترین دلیلی که از سال ۱۳۸۳ تاکنون قوانین، مقررات و اسناد مختلف بر اجرای «سنجش صلاحیت»، «رتبه‌بندی» و «اصلاح نظام پرداخت» در کنار و همراه یکدیگر تأکیدِ نموده‌اند، استقرار نظام پرداختی است که تأثیر هریک از مؤلفه‌های اصلی نظام پرداخت و به‌طور خاص شایستگی‌های حرفه‌ای و عملکرد را به‌درستی اعمال کند، به‌گونه‌ای که علاوه‌بر استقرار «عدالت بیرونی»، «عدالت درونی» نظام پرداخت از طریق این دو مؤلفه محقق شود.
نظام سنجش صلاحیت حرفه‌ای مبتنی بر الگوی شایستگی، رویه‌ای است که برای همه عوامل آموزشی در همه مدارس و آموزشگاه‌های زیر نظر آموزش و پرورش (اعم از دولتی و غیردولتی) یکسان است، لذا گره زدن این نظام به نظام پرداخت برای کارکنان استخدام رسمی آموزش و پرورش، یعنی نادیده گرفتن اجرای نظام سنجش صلاحیت حرفه‌ای برای معلمان مدارس غیردولتی، معلمان خرید خدمات و انواع و اقسام معلمانی است که در آموزش و پرورش به‌کار گرفته می‌شوند.
برای استقرار نظام رتبه‌بندی گام‌هایی شامل تدوین الگوی شایستگی، تعیین شاخص‌های عینی، تعیین مراجع و سازوکار اجرایی، سنجش صلاحیت‌ها و مبتنی‌بر آن رتبه‌بندی انجام می‌پذیرد، درحالی که در این لایحه بدون توجه به‌ترتیب منطقی این مراحل و مبنا بودن الگوی شایستگی به رتبه‌بندی به‌صورت کلی و مبهم پرداخته شده است.
هرگونه اظهارنظر درخصوص رتبه‌بندی منوط به وجود الگوی شایستگی حرفه‌ای، شاخص‌های عینی و سازوکار و مراجع سنجش آنهاست که همه این‌ها در لایحه موجود به مصوبات آتی شورای‌عالی آموزش و پرورش و هیئت وزیران ارجاع داده شده است و همین امر تحلیل و بررسی لایحه و تبیین رویکرد آن را با مشکل مواجه می‌کند. به تعبیری دیگر دولت در این لایحه در پی آن است تا از مجلس اجازه موسعی درخصوص رتبه‌بندی معلمان اخذ کند که کلیت این امر مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی به‌نظر می‌رسد.
اگرچه براساس سند تحول، قانون برنامه ششم و سیاست‌های کلی استقرار نظام پرداخت برمبنای رتبه‌بندی تعیین شده است، اما لایحه مورد بحث افزون بر آنکه سازوکار دقیق رتبه‌بندی را مشخص نکرده، درخصوص ارتباط نظام رتبه‌بندی و نظام پرداخت به‌صورت خیلی کلی و مبهم به افزایش حداکثر ۲۵ درصدی حقوق بسنده کرده است.
در لایحه، تعیین و تصویب مصادیق رفتاری و معیار‌های عملکردی و شیوه‌ها و ابزار‌های سنجش و ارزیابی شایستگی‌ها به شورای‌عالی آموزش و پرورش و تصویب نظام سنجش و ارزیابی، شرایط و ویژگی‌های هر رتبه به هیئت وزیران واگذار شده است که در عمل اجرای قانون را بسیار طولانی و پر چالش خواهد کرد.
از دیگر اشکالات اساسی لایحه، نادیده گرفتن و نقض حقوق مکتسبه معلمان موجود با توجه ایجاد محدودیت در کسب رتبه‌های بالا (قرار گرفتن اجبار آن‌ها در رتبه‌های ۱ تا ۳) و محدودیت در دستیابی به رتبه ۵ برای معلمان جذب شده از طریق دوره چهارساله تابع قانون متعهدین خدمت است.
این دانشجویان دارای چهار سال دوره تربیت‌معلم هستند که درحال حاضر به استناد قانون جزء سوابق آن‌ها محسوب می‌شود و از طرفی طبق ماده (۴) برای ورود به طرح رتبه‌بندی دو سال سابقه معلمی مورد نیاز است؛ یعنی اینکه یک معلم که از طریق دوره چهارساله استخدام شده تا پایان دوره ۳۰ ساله نمی‌تواند رتبه ۵ را کسب کند و عملاً تمام معلمانی که از این طریق استخدام شده‌اند در طول ۳۰ سال خدمت امکان دستیابی به رتبه ۵ برای آن‌ها وجود ندارد که مغایر اصل سوم قانون اساسی و نوعی تبعیض ناروا محسوب می‌شود.
سنجش عملکرد (عملکرد رقابتی) یک امر مستقل از سنجش شایستگی یا همان رتبه‌بندی علمی و تربیتی است و اساساً ماهیت و سازوکار سنجش آن‌ها نیز باهم متفاوت است، لذا رتبه‌بندی افراد براساس عملکرد آن‌ها و رتبه‌بندی براساس شایستگی دو مقوله هستند که الزاماً ارتباط مستقیم میان آن‌ها وجود ندارد؛ یعنی فرد می‌تواند دارای سطح بالایی از شایستگی‌های حرفه‌ای باشد، ولی عملکرد مناسب نداشته باشد.
برمبنای راهکار ۱۰-۲ سند تحول، نظام رتبه‌بندی به‌معنای استقرار نظام سنجش صلاحیت‌های عمومی، تخصصی و حرفه‌ای، تعیین ملاک‌های ارزیابی و ارتقای مرتبه علمی و تربیتی معلمان است، لذا هدف اصلی آن استقرار نظام پرداخت نیست، بلکه سنجش صلاحیت‌ها و رتبه‌بندی برمبنای شایستگی‌ها است. ازاین‌رو لایحه با راهکار ۱۰- ۲ سند تحول در تناقض است.
براساس اسناد بالادستی، رتبه‌بندی معلمان باید مبتنی‌بر شایستگی‌ها و عملکرد رقابتی افراد باشد؛ اما هسته اصلی لایحه سنوات تجربی و مدرک تحصیلی است. با وجود محدودیت شش سال توقف، محدود کردن ظرفیت رتبه‌ها، تنزل رتبه برای معلمان موجود، لایحه از یک‌سو مغایر با رویکرد شایسته‌محوری و رقابتی مصرح در اسناد بالادستی و از سوی دیگر مغایر عدالت است و سبب تضییع حقوق مکتسبه افراد می‌شود.
مصوبات جدید مجلس درباره رتبه بندی معلمان شامل چه مواردی می‌شود؟
علیرضا منادی، رئیس کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس شورای اسلامی درباره تغییرات لایحه رتبه بندی اینگونه توضیح می‌دهد که «این لایحه در ابتدا ۱۱ بند داشت که مورد قبول مجلس قرار نگرفت. ابتدا قرار بود معلمان در گروه‌های یک تا پنج تقسیم بندی شوند که ما پیشنهاد دادیم به جای عدد از عناوینی مانند عناوین اساتید دانشگاه استفاده شود و تمامی معلمان در قالب آموزشیارمعلم، مربی‌معلم، استادیارمعلم، دانشیارمعلم و استادمعلم رتبه‌بندی شده و آیین نامه رتبه بندی و ارتقا نیز توسط وزارت آموزش و پرورش تدوین شود.
وی می‌افزاید: بر اساس مصوبه کمیسیون آموزش، معلمان جدید در بدو ورود به آموزش و پرورش، در صورت داشتن مدرک لیسانس، به عنوان آموزشیار معلم، مدرک فوق لیسانس، مربی معلم و مدرک دکترا، استادیار معلم رتبه بندی شوند. مدت زمان ارتقای رتبه معلمان (به شرط کسب امتیاز لازم) حداقل پنج سال و در مناطق مرزی، محروم و عشایر چهار سال است و نخبگان نیز در این رتبه‌بندی درصورت انجام کاری شاخص و ملی می‌توانند در مدت سه سال رتبه خود را ارتقا دهند.
به گفته منادی نباید بیش از ۲۰ درصد بین دو رتبه، فاصله وجود داشته باشد. معلمان باید برای رسیدن به رتبه دانشیارمعلم حداقل ۱۵ سال سابقه و برای رسیدن به رتبه استادمعلم ۲۱ سال سابقه داشته باشند در حالی که در لایحه ارائه شده دولت این مدت‌ها به ترتیب ۲۰ و ۲۶ سال بود. همچنین مجموع حقوق و مزایای رتبه‌های مندرج در لایحه رتبه‌بندی معلمان نباید کمتر از ۸۰ درصد از حقوق اعضای هیئت علمی رتبه متناظر در وزارت علوم با در نظر گرفتن استان و شهر محل خدمت باشد. یعنی استادیارمعلم باید ۸۰ درصد حقوق استادیار دانشگاه را دریافت کند.
وی اضافه می‌کند که دولت مکلف است همه امتیازات قانون خدمات کشوری را در مورد معلمان اعمال و در سند تحول بنیادین آموزش و پرورش نیز لزوم تمام وقت شدن معلمان را اجرایی کند و لذا حقوق معلمان بازنشسته نباید کمتر از ۹۰ درصد معلمان همتراز شاغل باشد.
این در حالی است که تصویب نهایی رتبه بندی در صحن علنی مجلس به علت بار مالی که در پی دارد متوقف مانده است. رئیس کمیسیون آموزش مجلس در این باره می‌گوید: «ما عدد ۶۱ هزار میلیارد ریال را برای این لایحه در کمیسیون در نظر گرفته ایم که سازمان برنامه و بودجه، نامه‌ای زده مبنی بر اینکه این عدد جزو ۲ بند (و) ۲۰ هزار میلیارد ریال است؛ در واقع برای رسیدن به هدف رتبه بندی با مشکل مواجه شده است.»
رئیس مجلس شورای اسلامی نیز با اشاره به تذکر تعدادی از نمایندگان درباره وضعیت لایحه رتبه‌بندی معلمان می‌گوید: لایحه رتبه‌بندی معلمان در کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس در حال بررسی بود که سازمان برنامه و بودجه در نامه‌ای کتبی اعلام کرد در تأمین اعتبار لایحه دچار اشکال شده است، از این رو باید اجازه دهیم بررسی قطعی لایحه مذکور در کمیسیون تخصصی انجام شود و سپس به صحن علنی بیاید. در زمانی که دولت لایحه می‌دهد باید بار مالی آن کاملاً روشن باشد.
چالش‌های پیش روی رتبه بندی معلمان با مصوبات جدید کمیسیون آموزش
علی الهیار ترکمن، معاون برنامه‌ریزی و توسعه منابع وزارت آموزش‌وپرورش به اظهار نظر پیرامون وضعیت لایحه رتبه‌بندی معلمان در مجلس پرداخت و در پاسخ به ایسنا درباره اینکه چرا موضوع رتبه‌بندی معلمان اینگونه به‌هم‌پیچیده و تصویب و اجرای آن به طول انجامیده است؟ اظهار کرد: رتبه‌بندی مسئله‌ای کاملاً پیچیده است و نمی‌توان به‌راحتی و به‌یک‌باره وارد فرایند کامل اجرای آن شد.
وی افزود: برای تکمیل رتبه‌بندی معلمان به یک بازه زمانی دو تا سه‌ساله نیاز است. ضمن آنکه وقتی طرحی پیشنهاد می‌شود باید با توان نظام اجرایی کشور نیز تناسب داشته و ابعاد مختلف آن از جنبه تأمین منابع، نحوه برقراری حقوق‌ها، آثارش بر روی صندوق‌های بازنشستگی و مانند آن نیز سنجیده شود.
وی به برخی تصمیمات و مصوبات مجلس پیرامون لایحه رتبه‌بندی معلمان نظیر تغییر عناوین رتبه‌بندی و همترازی با حقوق اعضای هیئت‌علمی و ابهامات پیش روی آن اشاره کرد و گفت: یکی از موضوعات درباره رتبه‌بندی این است که در مجلس روی «عنوان رتبه‌ها» نیز بحث و تصمیم‌گیری شد. اگر مسئله‌ای پیرامون عناوین وجود داشت می‌توانستیم آن‌ها را به‌روز کرده و به شکل دیگری درآوریم، اما بنده به‌شدت مخالف کپی‌برداری از آموزش عالی هستم. اینکه بگوییم مربی معلم یا استادیارمعلم، این‌ها کپی‌برداری از نظام آموزش عالی است.
وی تأکید کرد که در صورت لزوم، باید تعاریفی متناسب با نظام تعلیم و تربیت برای رتبه‌ها ارائه می‌شد.
وی با بیان اینکه این تغییر عناوین ابهامات زیادی هم دارد اظهار کرد: مثلاً در رتبه «مربی معلم»، می‌خواهند همه معلمان را با مربیان وزارت علوم همسان کنند. درحالی‌که اکنون وزارت علوم، هیئت‌علمی مربی ندارد. هر کسی که وارد هیئت‌علمی در وزارت علوم می‌شود، با دکترا می‌رود و استادیار می‌شود؛ استادیار پایه ۳، پایه ۴ و به همین ترتیب مسیر ارتقایش شکل می‌گیرد. منظور از مربی چیست؟.
وی افزود: یا یکجا می‌گویند با آموزشیارمربی که در دانشگاه فنی‌وحرفه‌ای است، همسان شود. آن هم باز عدد خاصی را قائل نمی‌شود. فرض را بر این بگذاریم که این همترازی با مربیان ایجاد شود، با مربی پایه چند؟ اگر معلمی فوق‌لیسانس و ۲۰ سال سابقه کار داشته باشد با یک معلم فوق‌لیسانس و دارای پنج سال سابقه، چگونه با پایه‌های مربیان وزارت علوم همتراز می‌شوند؟ ارتقا در رتبه‌های بعدی چگونه است؟ این‌ها جزو ابهامات هستند.
وی اضافه کرد: یک مشکل دیگر این است که اگر این اتفاق بیفتد از این پس هر اتفاقی در یک وزارتخانه بیفتد این انتظار وجود دارد که در وزارتخانه دیگر هم رخ بدهد.
معاون برنامه‌ریزی و توسعه منابع وزارت آموزش‌وپرورش با اشاره به اینکه لایحه ارائه‌شده از سوی دولت، یک شیب ملایم داشت و متناسب با شرایط کشور ظرف دو تا سه سال کامل می‌شد و وضعیت خوبی ایجاد می‌کرد گفت: درنهایت هرکدام از رتبه‌هایی که به معلمان تعلق می‌گرفت با کارمند مشابه خودش در دستگاه‌های اجرایی مختلف ۲۵ درصد تفاوت دریافت حقوق داشت.
الهیار تصریح کرد: گرچه هدف ما ارتقای حقوق نبود، بلکه افزایش کیفیت و ایجاد انگیزه‌های فردی و در واقع ابزار تضمین کیفیت برای حرکت معلمان به سمت کسب و ارتقای صلاحیت‌ها و شایستگی‌های معلمی بود.
وی با اشاره به اینکه در مجلس این‌طور مطرح شده است که حقوق معلمان با اجرای رتبه‌بندی به ۸۰ درصد حقوق اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها برسد گفت: به نظرم این یک تصمیم کاملاً مطالعه نشده بود. قرار نیست جامعه فرهنگیان را با صحبت‌های خوش به نوعی مفتون کرده و بگوییم مدافع فرهنگیان هستیم. دفاع از فرهنگیان و مدافع فرهنگیان بودن به معنای این جور کار‌ها نیست، بلکه به معنای انجام کار‌هایی است که متناسب با توان اجرایی و شرایط کشور باشد و بتواند منافعی را متوجه آن‌ها کند.
معاون برنامه‌ریزی و توسعه منابع وزارت آموزش‌وپرورش درباره بارمالی رتبه‌بندی گفت: آن چیزی که الآن در مجلس بحث می‌شود بالغ‌بر ۸۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد، زیرا همان‌طور که گفته شد پنج رتبه پیش‌بینی و با رتبه‌های همسان خود در دانشگاه‌ها به‌نوعی همسان‌سازی و همترازی می‌شود و حتی شنیدم که به بازنشستگان آموزش‌وپرورش هم تسری پیدا می‌کند. این صحبت‌ها در حرف بسیار خوب است، اما در عمل باید دید که آیا نظام اجرایی کشور توان انجام آن را دارد یا خیر؟.
الهیار در پاسخ به اینکه اعتبار دیده شده برای لایحه رتبه‌بندی از سوی دولت چقدر بود؟ گفت: یک شیب سه‌ساله برای استقرار نظام رتبه‌بندی پیش‌بینی و در تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۰، ۱۵ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان برای آن در نظر گرفته شده بود. وقتی لایحه بودجه در مجلس در حال بررسی بود نمایندگان مجلس این بحث را داشتند که رتبه‌بندی یک‌ساله اجرا شود، زیرا تبصره ۲ به‌نوعی تبصره درآمدی محسوب می‌شود و می‌شد از مجموع درآمد‌ها در آنجا استفاده کرد و حتی زمینه‌اش این بود که رتبه‌بندی را یک‌ساله اجرا کنند. این مبلغ تا حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان در تبصره ۲ قابل‌افزایش بود.
وی ادامه داد: درهرصورت بار مالی را دولت باید تأمین کند، اما این بار مالی در فرصت کوتاه باقی‌مانده از عمر این دولت تأمین نخواهد شد و احکام صادر نمی‌شوند، زیرا فعلاً لایحه در کمیسیون بررسی می‌شود و سپس باید در نوبت طرح در صحن علنی قرار بگیرد و سپس به شورای نگهبان ارائه شود که هرکدام مدتی طول خواهد کشید و حداقل سه ماه زمان می‌برد و خیلی زود اتفاق نمی‌افتد.
وی با بیان اینکه رتبه‌بندی در دولت بعدی اجرایی خواهد شد اظهار کرد: زمان اجرا هم مهم است. آنچه در لایحه دولت پیش بینی شده بود، اجرا از اول فروردین ۱۴۰۰ بود، اما اکنون معلوم نیست زمان اجرا کی باشد. ابهامات و مسائلی وجود دارد و خب نمایندگان خودشان این‌طور گفتند، ان‌شاءالله خودشان هم باید پاسخگو باشند.