دولت مداخلات گسترده‌ای برای تنظیم بازار فولاد کشور انجام داده است

- گزارش کمیسیون صنایع و معادن در مورد بررسی بازار فولاد (در اجرای تبصره (۱) ماده (۴۵) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی) در دستور کار جلسه علنی امروز مجلس قرار گرفت.

 

 

پیوست گزارش کمیسیون تخصصی صنایع و معادن درخصوص «بررسی بازار فولاد» به همراه پیشنهاد «طرح توسعه و تولید پایدار زنجیره فولاد با رویکرد اصلاح سیاست‌های تنظیم بازار» برای تصویب، جهت قرائت در صحن علنی تقدیم می‌شود.

مقدمه:
توسعه صنعت فولاد در دنیا یکی از شاخص‌های مهم صنعتی بودن کشورهاست. در حال حاضر چین بزرگ‌ترین تولیدکننده (سهم ۵۳ درصدی) و مصرف‌کننده (سهم ۵۱ درصدی) فولاد جهان است و نقش تعیین‌کننده‌ای در بازار فولاد دنیا دارد. ایران نیز در جایگاه دهمین تولیدکننده بزرگ فولاد دنیا قرار گرفته است؛ به طوری که در سال ۱۳۹۸ بیش از ۲۷ میلیون تن فولاد تولید کرده و براساس پیش‌بینی‌های انجام شده این میزان در سال ۱۳۹۹ به بیش از ۳۰ میلیون تن خواهد رسید. دسترسی به منابع عظیم گازی در ایران نیز این کشور را به بزرگ‌ترین تولیدکننده آهن اسفنجی بر پایه گاز در دنیا تبدیل کرده است. براساس چشم‌انداز افق ۱۴۰۴ جمهوری اسلامی ایران، ظرفیت تولید فولاد کشور باید به ۵۵ میلیون تن برسد. از سال ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸ تولید فولاد خام در ایران به طور متوسط سالیانه با رشد ۹ درصدی همراه بوده است و با فعال شدن ظرفیت‌های حلقه‌های مختلف زنجیره فولاد کشور، علاوه بر تامین نیاز داخلی، امکان صادرات محصولات زنجیره فولاد به سایر کشور‌ها نیز فراهم شده است. در سال ۱۳۹۸ کل صادرات زنجیره فولاد از نظر وزنی ۲۵ میلیون تن و از نظر ارزشی ۹/ ۴ میلیارد دلار بوده است. زنجیره فولاد حدود ۱۲ درصد صادرات غیرنفتی کشور را به خود اختصاص داده است. شایان ذکر است که عمده صادرات سنگ‌آهن، کنسانتره و گندله به مقصد چین و عمده صادرات فولاد و محصولات فولادی به کشور‌های جنوب شرق آسیا، عراق و افغانستان انجام شده است.

بخش اول: چالش‌های زنجیره فولاد
بررسی مصرف فولاد در ایران نشان می‌دهد که مصرف ظاهری فولاد در سال ۱۳۹۸ در بازه ۱۶–۱۵ میلیون تن بوده است. این در حالی است که برآورد‌های غیررسمی، میزان مصرف واقعی فولاد کشور را ۱۲ تا ۱۴ میلیون تن نشان می‌دهد. با در نظرگرفتن شاخص‌های کلان اقتصادی کشور، شرایط تحریم و شیوع ویروس کرونا، پیش‌بینی می‌شود در سال ۱۳۹۹ نیز در خوش‌بینانه‌ترین حالت میزان مصرف فولاد کشور مانند سال ۱۳۹۸ خواهد بود؛ بنابراین در عین تامین پایدار نیاز داخلی، توجه به مقوله صادرات یکی از الزامات توسعه متوازن زنجیره فولاد در کشور است.

زنجیره فولاد ایران با چالش‌های متعددی روبروست. از جمله چالش‌های ساختاری این زنجیره می‌توان به عدم توازن زنجیره، ابهام در تحقق برنامه‌های توسعه صنعت فولاد، عقب‌ماندگی در زمینه اکتشافات معدنی و چالش تامین مواد اولیه، فراهم نبودن زیرساخت‌ها (تامین آب، بنادر، راه‌آهن و...)، ساختار معیوب تعیین قیمت حامل‌های انرژی، بهره‌وری پایین، عدم توجه به ارتقای فناوری و فقدان سامانه‌های آماری و اطلاعاتی جامع در زنجیره فولاد اشاره کرد. به عنوان نمونه بر اساس ظرفیت‌های ایجاد شده در کشور و همچنین طرح‌های قابل تحقق در سال ۱۴۰۴، زنجیره فولاد کشور با چالش تامین سنگ‌آهن، کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی روبرو خواهد شد که میزان کسری سنگ‌آهن مورد نیاز زنجیره نسبت به سایر حلقه‌ها نگران کننده‌تر است.

دولت مداخلات گسترده‌ای برای تنظیم بازار فولاد کشور انجام داده است. مداخله دولت برای تنظیم بازار فولاد به طور عمده از طریق ستاد تنظیم بازار و صدور بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مختلف بوده که مجموعه سیاست‌های تنظیم بازار دولت، منفعتی به مصرف‌کنندگان نهایی کالا‌ها (مردم) نرسانده است و موجب ایجاد رانت، فساد و رونق واسطه‌گری در بازار شده است.

مهمترین چالش زنجیره فولاد، تنظیم بازار فولاد کشور است. با توجه به شرایط تحریم و نوسانات نرخ ارز در سال‌های اخیر، دولت مداخلات گسترده‌ای برای تنظیم بازار فولاد کشور انجام داده است. مداخله دولت برای تنظیم بازار فولاد به طور عمده از طریق ستاد تنظیم بازار و صدور بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مختلف بوده که مجموعه سیاست‌های تنظیم بازار دولت، منفعتی به مصرف‌کنندگان نهایی کالا‌ها (مردم) نرسانده است و موجب ایجاد رانت، فساد و رونق واسطه‌گری در بازار شده است.

سیاست‌های مداخله قیمتی دولت در بازار محصولات زنجیره فولاد موجب شده تا شکاف قیمتی قابل توجهی میان قیمت‌های داخلی و جهانی ایجاد شود که این مسئله به‌همراه کاهش ارزش ریال باعث شده تا جذابیت صادرات افزایش یابد. رشد صادرات محصولات مختلف زنجیره فولاد به‌همراه کاهش عرضه داخلی، دولت را به سمت کنترل صادرات و وضع عوارض صادراتی برای مواد معدنی و فلزی سوق داد. به‌طوری که اقدامات ذیل (که عمدتاً برخلاف قوانین و مقررات جاری کشور هستند و با مصوبه ستاد تنظیم بازار قابلیت اجرا پیدا کرده‌اند) برای کنترل قیمت‌ها و حفظ توازن زنجیره انجام شده است:

قیمت‌گذاری محصولات مختلف زنجیره ارزش فولاد.
الزام تولیدکنندگان عمدتاً بزرگ به عرضه ماهیانه شمش و محصولات فولادی در بورس کالا به میزان مشخص.
ایجاد محدودیت‌های مختلف برای صادرات واحد‌هایی که سهم تعیین شده توسط دولت را در بورس کالا عرضه نکرده‌اند (اجرای این بند در بازه‌های زمانی مختلف از سال ۱۳۹۷ تا کنون به صورت مستمر و منظم نبوده است).
ابطال معاملات بورس کالا.

ممنوعیت صادرات توسط بازرگانان و محدود کردن صادرات صرفاً به تولیدکنندگان.
وضع عوارض صادراتی ۲۵ درصدی برای سنگ آهن، کنسانتره و گندله.

تعداد بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره از سوی ستاد تنظیم بازار، موجب ایجاد بروکراسی و ابهامات متعدد درتنظیم بازار زنجیره فولاد شده و تصمیمات خلق‌الساعه و غیرکارشناسی، آینده این صنعت را با مخاطراتی روبرو کرده است. بررسی آمار و اطلاعات ارائه شده از سوی شرکت بورس کالا و گمرک جمهوری اسلامی ایران نشان می‌دهد که بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره نهتن‌ها موجب عرضه کالا در بازار داخلی و تامین پایدار نیاز زنجیره نشده است؛ بلکه در برهه‌هایی قیمت فولاد و محصولات فولادی به بیش از ۱۲۰ درصد قیمت‌های جهانی نیز رسیده است.

بخش دوم: نتایج بررسی‌ها و اقدامات کمیسیون صنایع و معادن
کمیسیون صنایع و معادن طی بررسی‌های انجام شده، با برگزاری جلسات متعدد نظارتی با دولت و دستگاه‌های اجرایی به نتایج زیر دست یافته است:

هرگونه سیاستگذاری و تصمیم گیری در خصوص فولاد باید شامل کل زنجیره باشد تا از اتخاذ سیاست‌های متناقض در کل زنجیره اجتناب شود. یکی از معضلات زنجیره فولاد در سال‌های گذشته این بوده است که بهدلیل اخذ تصمیمات مقطعی، ارزش افزوده موجود در زنجیره به بخشی از زنجیره (مثلاً فولاد سازی) سرازیر شده و باعث شده است شرکت‌های فعال در بخش معدن و کنسانتره و گندله از سرمایه گذاری در این بخش به سمت سرمایهگذاری در بخش فولادسازی هدایت شوند که این امر باعث ایجاد کمبود در بخش‌هایی از زنجیره فولاد شده است که این امر تعادل زنجیره را به هم زده است.

مصرف داخلی فولاد بسیار کمتر از تولید کشور بوده و در مقاطع طویل (میلگرد و تیرآهن) حدود ۷۶ درصد تولید و در مقاطع تخت فولادی (انواع ورق‌های فولادی) حدود ۸۰ درصد تولید در داخل مصرف شده است و مابقی به خارج از کشور صادر شده است. در مجموع ۱۷ درصد کل محصولات فولادی و ۲۵ درصد محصولات میانی (شمش و اسلب) به خارج از کشور صادر شده است.

در چهار ماهه ابتدای سال ۱۳۹۹ صادارت انواع مقاطع فولادی کاهش قابل ملاحظه‌ای داشته است؛ بطوریکه مقاطع طویل فولادی ۴۰ درصد، مقطع تخت فولادی ۷۴ درصد، ولی شمش تنها ۲ درصد کاهش داشته است و با توجه به اینکه شمش در طول زنجیره در مرحله قبل از محصولات مقاطع فولادی است؛ عملاً خام فروشی صورت گرفته است.
بخش عمده صادرات محصولات فولادی در سال ۱۳۹۸ به صادرات محصولات شمش یعنی ۶۱ درصد اختصاص یافته است که در مقایسه با محصولات نهایی از ارزش افزوده پایینی برخوردار هستند.

از زمان راه اندازی بورس کالای ایران، مقرر شده است کشف قیمت عادلانه محصولات فولادی در بورس کالا صورت گیرد، به همین دلیل مراجع تصمیمگیر در مقاطع مختلف از طریق وزارت صنایع (سابق)، ستاد تنظیم بازار و ... تلاش کردهاند که محصولات فولادی در بورس کالا عرضه شده و خریدران بتوانند با قیمت‌های منصفانه نسبت به خرید محصولات مورد نیاز خود اقدام نمایند. اما آنچه که در حال حاضر اتفاق افتاده، این است که برخی از شرکت‌های تولید کننده بخشی از محصول خود را در بورس کالا عرضه میکنند و مابقی محصول را در بازار خارج از بورس و بدون هیچگونه شفافیتی به فروش میرسانند. در بسیاری موارد این گمان وجود دارد که با عرضه حداقلی محصولات و استفاده از روش‌های خاصی، برای یک محصول قیمت نسبتاً بالایی در بورس کشف میشود و مابقی محصول در خارج از بورس به همان قیمت بورس به فروش میرسد در حالیکه اگر کل محصول در بورس عرضه میشد، کل خریداران می‌توانستند با قیمت‌های نسبتاً پایینتری کالای مورد نیاز خود را خریداری کنند. بطوریکه میزان عرضه در سال ۹۸ و ۴ ماهه سال ۱۳۹۹ انواع ورق فولادی ۳۶ درصد و انواع میلگرد و تیرآهن ۲۵ درصد و شمش ۲۳ درصد در بورس عرضه شده است.

اختلاف قیمت بین بازار آزاد و بورس:
روند قیمت زنجیره فولاد در بازار آزاد و قیمت تمام شده بورس کالا نشان میدهد اختلاف فاحشی بین این دو بازار وجود دارد، بطوریکه در برخی محصولات به بیش از ۵۰ درصد نیز می‌رسد.

عدم شفافیت در بخش عمده بازار:
بخش عمده فولاد، همراه با سایر محصولات غیربورسی مانند لوله و پروفیل فولادی، کلاف‌های صنعتی، ورق‌های رنگی، آهن اسفنجی، سنگ آهن فاقد بازار شفافی هستند و در نتیجه آمار و اطلاعات نحوه معاملات آن‌ها در مراجع رسمی وجود ندارد و همین امر مدیریت بازار محصولات مختلف در زنجیره فولاد را با چالش جدی مواجه کرده است.

عدم پیگیری اجرای مصوبات مراجع تصمیمگیر:
نگاهی به مصوبات ستاد تنظیم بازار به ویژه از ابتدای سال ۱۳۹۷ تاکنون نشان میدهد که در مقاطع مختلف تصمیمات بسیار زیادی در ارتباط با بازار محصولات فولادی اخذ شده است؛ ولی متاسفانه به دلایل نامشخصی بخش عمده این تصمیمات به دفعات تغییر کرده و همچنین پیگیری لازم جهت اجرای آن‌ها صورت نگرفته است. این عدم پیگیری اجرای تصمیمات باعث شده است که فعالان بازار فولاد به مصوبات ستاد تنظیم بازار و وزارت صمت توجهی نکرده و به التهابات بازار دامن بزنند.

سهمیه بندی اشتباه در سامانه‌های وزارت صمت از جمله بهین یاب:
بر اساس شواهد موجود، در حال حاضر سهمیه شرکت‌ها بر اساس واقعیات شرکت‌ها تعیین نشده است و به همین دلیل بسیاری از شرکت‌ها پس از اخذ سهمیه خود اقدام به فروش آن در بازار سیاه میکنند که این امر سود‌های کلانی را برای عده‌ای در بر داشته است. در مقابل، شرکت‌های تولیدکننده واقعی، مواد اولیه مورد نیاز خود را با قیمت‌های بسیار بالاتر از قیمت‌های رسمی، از بازار سیاه تهیه میکنند.

عدم برخورد با تخلفات صورت گرفته:
تقریباً با بخش عمده تخلفات صورت گرفته در بازار فولاد از جمله عدم عرضه محصول، گرانفروشی، واسطهگری در محصولات فولادی، برخورد قاطعی صورت نگرفته است و همین باعث گسترده شدن تخلفات شده است.

بخش سوم: جمع بندی موضوع و طرح پیشنهادی کمیسیون

کمیسیون صنایع و معادن با رویکرد اصلاح سیاست‌های تنظیم بازار جهت دستیابی به اهداف:
توسعه صنعتی و سرمایهگذاری در محصولات زنجیره فولاد کشور
تولید پایدار و هدایت سرمایه‌ها در زنجیره فولاد با بهرهوری بیشتر
حذف تلاطم قیمت محصولات فولادی در انتهای زنجیره و ایجاد شرایط تعادلی در بازار داخلی
ایجاد برابری قیمت محصولات در بورس و بازار و حذف رانت ناشی از تفاوت قیمت‌ها
تداوم و افزایش ارزآوری صادرات محصولات فولادی
قرارگیری محصولات زنجیره فولاد در اختیار تولیدکننده/مصرفکننده نهایی با مناسب‌ترین قیمت از طریق حذف واسطه‌ها و به منظور:
حذف کامل قیمت گذاری دستوری و تنها تعیین سقف و کف قیمتی
عرضه محصولات زنجیره فولاد در بورس کالا
مشاهده مازاد عرضه در بورس کالا
تکمیل نمودن هفتگی سامانه جامع انبار‌ها از سوی تولیدکننده
تسهیل شرایط خرید از بورس کالا

طرح توسعه وتولید پایدار زنجیره فولاد به شرح زیر پیشنهاد و تقدیم می‌گردد:
طرح توسعه و تولید پایدار زنجیره فولاد با رویکرد اصلاح سیاست‌های تنظیم بازار
ماده ۱- کلیه محصولات زنجیره فولاد با رعایت مفاد بند ج ماده ۳۶ قانون احکام دائمی کشور مصوب سال ۱۰/ ۱۱/ ۱۳۹۵، برای فروش داخلی ملزم به عرضه و فروش در بورس هستند. معامله محصولات فوق در خارج از بورس ممنوع بوده و در حکم خارج از شبکه میباشد.

تبصره ۱- در معاملات محصولات زنجیره فولاد شامل سنگ آهن، کنستانتره، گندله، آهن اسنفجی و فولاد خام و ورق‌های فولادی، سازمان بورس کالای ایران موظف است به کارخانه‌های تولید دارای کد بهین یاب و بر اساس سهمیه مندرج در سامانه بهین اجازه ثبت سفارش و خرید بدهد. فروش مواد اولیه و محصولات خریداری از بورس کالا توسط خریداران ممنوع میباشد و متخلفین به دلیل اخلال در بازار جهت رسیدگی به دستگاه قضایی معرفی میشوند.

تبصره ۲- وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است برای کلیه محصولات زنجیره ارزش فولاد که در بورس کالا عرضه می‌شوند، کف و سقف قیمتی تعیین کند. کف و سقف قیمتی تعیین شده به صورت ضرایبی از قیمت‌های جهانی بوده و هر ۶ ماه یکبار قابل تغییر و تجدید نظر خواهد بود.

ماده ۲- صادرات کلیه محصولات حلقه‌های مختلف زنجیره ارزش فولاد صرفاً پس از عرضه‌ی هفتگی توسط تولیدکنندگان در بورس کالا و به میزان مازاد عرضه ثبت شده در بورس کالا مجاز است.

تبصره ۱– در صورت تخصیص صادرات به تولید کننده به میزان مازاد عرضه در بورس کالا، حداکثر زمان مجاز صادرات کالا از سوی تولید کننده برای آن محموله ۴ هفته خواهد بود و پس از این مدت مجوز صادراتی محموله مذکور از بین میرود.

تبصره ۲-صادرات کلیه محصولات زنجیره ارزش فولاد صرفاً توسط تولیدکنندگان و یا نماینده رسمی آن‌ها مجاز است.

تبصره ۳- معافیت مالیاتی صادرات محصولات خام زنجیره فولاد (سنگ آهن، کنسانتره، گندله، آهن اسفنجی و فولاد خام) از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون حذف میگردد.

ماده ۳– کلیه فعالین زنجیره تامین و توزیع فولاد، شامل مواد اولیه معدنی (سنگ آهن، کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی)، محصولات میانی فولاد (بیلت، بلوم و اسلب)، محصولات نهایی اعم از مقاطع طویل (مانند میلگرد، تیرآهن ونظایر آن) و مقاطع تخت (انواع ورق فولادی اعم از ورق گرم، ورق سرد و پوشش‌دار) و محصولات ثانویه حاصل از ورق شامل انواع لوله و پروفیل می‌بایست اطلاعات تولید، فروش، واردات، صادرات و مصرف این کالا‌ها را در سامانه جامع تجارت ثبت نمایند و اسناد خرید خود را نیز پس از بررسی مطابقت، تایید یا رد نمایند.

تبصره ۱- فروش کالای موضوع این مصوبه تنها به اعضای زنجیره تأمینی مجاز است که مشخصات آن‌ها در سامانه جامع تجارت ثبت و مورد تأیید قرار گرفته باشد. خریداران نیز موظفند کالای موضوع این مصوبه را تنها از اعضای زنجیره تأمینی که مشخصات آن‌ها در سامانه جامع تجارت ثبت و مورد تأیید قرار گرفته، خریداری نمایند. تا زمان تایید خرید، ثبت فروش بلااثر خواهد بود.

تبصره ۲- اعضای زنجیره تأمین و متولیان انبار‌های کالا‌های موضوع این مصوبه، ملزم به ثبت اطلاعات مکان‌های نگهداری کالا، اظهار موجودی اولیه کالا‌ها و ثبت ورود و خروج کالا در سامانه جامع انبار‌ها هستند. این اقدام برای اعضای زنجیره تأمین از طریق سامانه جامع تجارت امکان‌پذیر است.

تبصره ۳- عدم رعایت مفاد این مصوبه به صورت کلی یا جزئی، مشمول ضمانت اجرای تبصره ۴ ماده ۱۸ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال ۱۳۹۲ می‌شود.

تبصره ۴- فعالین مستقر در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی نیز مشمول این ماده بوده و می‌بایست اطلاعات خود را در سامانه جامع تجارت ثبت نمایند.

ماده ۴- آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف مدت یک ماه پس از لازم الاجراشدن قانون، توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد. متخلف از اجرای این ماده به انفصال از خدمت محکوم خواهد شد.

ماده ۵-وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است گزارش جامع بررسی و رصد زنجیره ارزش فولاد را به صورت ماهانه به کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی ارسال نماید.