دشواری انجام فرایندهای مختلف تنقیح قوانین و مقررات قضایی/ دستاورد‌ها و چالشهای حوزه تنقیح در دستگاه قضایی
به گزارش گروه حقوقی و قضایی به نقل از پایگاه اطلاع رسانی معاونت حقوقی قوه قضاییه، سیدعلی کاظمی به تبیین ضرورت‌‌های انجام تنقیح قوانین و مقررات قضایی، فرایندهای انجام این مهم و عملکرد اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی، چالشهای موجود در این حوزه و پیشینه و سوابق آن پرداخت.
کاظمی با اشاره به اینکه در حال حاضر در کشور با حجم انبوهی از قوانین، آیین نامه‌ها، بخشنامه‌ها، رویه‌ها و آرای قضایی مواجه هستیم افزود: نتایج بررسی‌های آماری در حوزه قوانین و مقررات حاکی از وجود بیش از ۱۲ هزار قانون و ۱۰۰ هزار مصوبه قانونی و مقرره در کشور است؛ از این رو به منظور مسدود ساختن راه‌های سوءاستفاده از قوانین، از بین بردن خلأهای قانونی، گسترش قانونمداری و آگاهسازی عموم از قوانین و مقررات، تنقیح و مرتب سازی قوانین و مقررات امری ناگزیر به شمار میرود.
وی با بیان پیشینه تنقیح قوانین در کشور گفت: در ۳ اصل از قانون اساسی مشروطه، از واژه «تنقیح» استفاده شده بود که در قانون مذکور، به معنای تدوین لوایح بوده است. اولین اداره تنقیح در سال ۱۲۸۶ شمسی ایجاد شد که البته همان وظیفه تدوین لوایح را داشت؛ چرا که در آن دوره هنوز قانون و مقرره خاصی در کشور وجود نداشت که معنایی غیر از این از تنقیح استنباط شود.
مشاور معاون حقوقی قوه قضاییه در ادامه افزود: در دهه ۴۰ و پس از سالیان متمادی از رواج قانونگذاری در کشور، در آییننامه تشکیل کمیسیون‌های اداره حقوقی، «تنقیح» معنای امروزین خود را به منزله پالایش قوانین، یافت و اداره حقوقی وزارت دادگستری متولی آن شد. در سال ۱۳۵۱، قانون تشکیل سازمان تنقیح قوانین و مقررات کشور تصویب و محل استقرار این سازمان، نخست وزیری وقت در نظر گرفته میشود. البته با توجه به برقراری قانون اساسی مشروطه تا سال ۱۳۵۷، تنقیح در این دوران هم شامل تدوین و هم شامل پالایش قوانین بوده است.
وی در این خصوص افزود: پس از پیروزی انقلاب اسلامی، نهاد یادشده، در قالب یکی از ادارات کل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیش بینی شد؛ اما با تشکیل معاونت حقوقی ریاست جمهوری، مقرر شد یک اداره کل تحت عنوان تنقیح قوانین در این نهاد شکل بگیرد. در اواسط دهه شصت فعالیت‌های این اداره تا حدودی پررنگ میشود و نتایج اقدامات انجام شده در قالب برخی مجموعه‌های تنقیحی در حوزه‌های مختلف گردآوری و منتشر شده است. در کنار آن سامانه ملی قوانین نیز توسط این اداره کل که در حال حاضر به معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین معاونت حقوقی ریاست جمهوری ارتقا یافته، راه اندازی شده است.
کاظمی با اشاره به اهمیت تنقیح قوانین و مقررات در قوه قضاییه و تأکید مکرر مقام معظم رهبری بر این مهم یادآور شد: ایشان در بند ۱۵ سیاست‌های کلی نظام در خصوص امنیت قضایی مصوب ۲۸/۷/۱۳۸۱ و بیانات متعدد از جمله در تاریخ‌های ۷/۳/۸۹ و ۹/۴/۹۵ بر انجام تنقیح قوانین و مقررات قضایی به عنوان یکی از راهبردیترین تکالیف قوه قضاییه تأکید فرمودند. با تصویب «قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۹ وتبصره الحاقی به آن در تاریخ ۲۲/۱۲/۸۹ توسط مجلس شورای اسلامی مسیر برای اقدامات هماهنگ و منسجم در این حوزه گشوده و تکالیف قانونی قوه قضاییه در امر تنقیح تبیین شد. در همین راستا بند ۳ ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند الف. ماده ۳۸ قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور، قوه قضاییه را مکلف کرده که نسبت به تنقیح قوانین و مقررات قضایی اقدام کند.
رییس اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی در پاسخ به این پرسش که در مجموع مسئولیت تنقیح بر عهده کدام یک از قوای سه گانه کشور است خاطرنشان کرد: الحاق یک تبصره به قانون تدوین و تنقیح قوانین کشور و تصویب قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه و قانون برنامه ششم توسعه کشور، به نحوی این مسئله را حل کرده است؛ نتایج حاصل از جلسات راهبردی میان سه قوه در این خصوص بر این امر ابتنا یافته است که قوه قضائیه و قوه مجریه، با توجه به اشرافی که نسبت به قوانین در حیطه اجرا دارند، به عنوان بازوی اجرایی، تنقیح قوانین و مقررات حوزه خود را انجام دهند و قوه مقننه امر سیاستگذاری و راهبری‌های کلی حوزه تنقیح انجام دهد.
وی در ادامه به شیوه‌های متداول انجام تنقیح قوانین و مقررات در کشور پرداخت و گفت: پس از پیروزی انقلاب اسلامی شیوهای مبتنی بر «مجموعه نویسی» قوانین و مقررات در معاونت حقوقی ریاست جمهوری و اداره کل حقوقی قوه قضائیه پدید آمد که شیوه خوبی است. این سیاق و روش به این ترتیب بود که قانون را مینوشتند و اگر توضیح و نظریه مشورتی مرتبطی داشت ذیل هر قانون قید میکردند.
این حقوقدان سبک دیگر در تنقیح قوانین و مقررات را «محشا نویسی» ذکر کرد که بیشتر در دانشگاهها و توسط اساتید حقوق رواج یافت و بر اساس این شیوه، حقوقدانان، بیشتر بر دکترین حقوقی تکیه میکردند و نظرات و دیدگاههای علمای حقوق را زیر قوانین و مقررات می نوشتند و در نمونه‌های جدیدتر تلفیقی از دکترین و در عین حال آراء قضایی و نظریات مشورتی مرتبط را زیر مواد قانونی اضافه میکردند.
کاظمی با بیان اینکه اساتید حقوقی که مبدع این سبک به شمار می‌روند معتقدند قانون یک موجود زنده است و مجزا از پیرامون خود نیست افزود: اعتقاد آنان بر این است که در طول زمان بعضی از اجزای قانون پیر میشود و از بین میرود و برخی قسمتهای جدید به آن اضافه میشود. این سبک مبتنی بر قانوننویسی جامع است و بر اساس آن مقررات مرتبط و نظریات اندیشمندان، ذیل قوانین اضافه میشود.
وی خاطرنشان کرد: با رواج این سبک، برخی از افراد کتابهایی تحت عناوین «قوانین مختلف در نظم حقوق کنونی» و برخی دیگر، آثاری با عنوان محشای قوانین مختلف به رشته تحریر در آوردند. اعتقاد من بر این است که بین این دو تفاوت وجود دارد؛ به عنوان مثال وقتی میخواهیم جایگاه یک قانون را «در نظم حقوق کنونی» بررسی کنیم و کتابی در این زمینه تهیه کنیم، این عنوان برای قوانینی خوب است که قدیمی هستند مانند قانون امور حسبی؛ اما قانونی که به تازگی مصوب شده مانند قانون صدور چک، دیگر نمیتوان گفت: «قانون صدور چک در نظم حقوق کنونی.» این خودش نظم جدید حقوقی به شمار میرود و لذا اگر کتابی در مورد آن نوشته میشود یا باید «مجموعه تنقیح شده» باشد، یا «مجموعه محشا.»
رییس اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی با بیان اینکه هدف ما در این اداره، نوشتن قانون خاصی در نظم حقوق کنونی یا محشای قانونی نیست گفت: هدف ما مبتنی بر جمع آوری قوانین و مقررات مرتبط، به منظور شفاف کردن قانون است که ماحصل آن تهیه کتاب است.
فرایندهای سه گانه تنقیح: فراهم آوری قوانین و مقررات مرتبط، تهیه جداول تنقیحی، تدوین لوایح تنقیحی و اصلاحی
کاظمی در ادامه به معرفی فرایندهای تنقیح در اداره تنقیح قوانین و مقررات قوه قضاییه پرداخت و گفت: تنقیح قوانین و مقررات قضایی در سه فرایند کلان، شامل فراهمآوری قوانین و مقررات مرتبط بر اساس کد‌های پیش بینی شده، تهیه جداول تنقیحی، تهیه و تدوین لوایح تنقیحی و یا لوایح اصلاحی محقق می شود.
این حقوقدان خاطرنشان کرد: فرایند نخست یعنی «فراهم آوری قوانین و مقررات مرتبط»، با انجام اقدامات متعدد شامل گردآوری متن قوانین و مقررات، تهیه شرح مواد، بازنگری و تکمیل آن، برگزاری جلسات کارشناسی تنقیح و چاپ و انتشار نتایج در قالب کتاب محقق میشود.
کاظمی روند گردآوری متن قوانین و مقررات مرتبط را اینگونه تشریح کرد: در این مرحله ابتدا متن قانون تهیه میشود که منبع معیار، مجموعه قوانین ادواری روزنامه رسمی است. علاوه بر آن، به منظور بررسی دقیق متن قانون، به سایر منابع نظیر سامانه ملی قوانین ریاست جمهوری، قوانین مندرج در تارنمای مجلس شورای اسلامی، سامانه دستور و برخی منابع معتبر دیگر نیز مراجعه میشود تا متنی صحیح، شفاف و قابل استفاده تهیه شود.
وی در ادامه به «تهیه شرح مواد و بازنگری و تکمیل آن» پرداخت و گفت: هر یک از مواد در سه قسمت قوانین و مقررات مرتبط، رویههای قضایی و نظریههای مشورتی اداره کل حقوقی معاونت حقوقی قوه قضاییه، آورده میشود؛ علاوه بر آن در مواردی که قانون یا مقرره خاصی، نیازمند توضیحات راهگشا باشد در پانوشت بیان میشود.
مشاور معاون حقوقی قوه قضاییه در حوزه تنقیح، استخراج قوانین و مقررات مرتبط با هر ماده قانونی را گامی نو در تنقیح قوانین و مقررات برشمرد و در تشریح آن اظهار کرد: قوانین مذکور بر اساس شاخصهای سهگانه گردآوری میشود؛ نخست، قوانینی که مکمل ماده قانونی مورد نظر هستند، دوم، موادی که مشابه با ماده قانونی مورد نظر هستند، سوم آنکه مواد متعارضی را که همپوشانی دارند پیدا میکنیم که در این موارد نیز هر دو را به عنوان ماده معتبر، ولی متعارض یکدیگر در نظر میگیریم.
وی از گردآوری رویه های قضایی به عنوان بخشی مهم یاد کرد و افزود: علاوه بر آراء وحدت رویه دیوان عالی کشور، آرای دادگاه‌ها و مراجع عادی قضایی که متضمن تفسیری از یک ماده قانونی باشد، در این مرحله مورد توجه قرار میگیرد.
کاظمی در خصوص استخراج نظریههای مشورتی اداره کل حقوقی معاونت حقوقی مرتبط با هر ماده قانونی خاطرنشان کرد: اداره کل حقوقی با صدور نظریه های مشورتی در طول سالیان متمادی، این زمینه را برای شناخت چالشهای یک ماده قانونی در عمل فراهم ساخته است؛ زیرا هر ماده چندین تفسیر و نظریات مشورتی بسیاری دارد که در پاسخ به سوالات قضات و مراجع رسمی صادر شده است؛ بر این اساس اهتمام ما بر این بوده است که جامعترین نظریههای مشورتی را در متن قوانین مربوط بگنجانیم.
گردآوری نظریههای مشورتی، آرا وحدت رویه و قوانین و مقررات مرتبط به صورت توأمان، به اعتقاد این حقوقدان، سیاق مختص حوزه تنقیح قوانین و مقررات قضایی است و در این خصوص تصریح کرد: در سایر روش‌ها برای انجام تنقیح، تنها به آوردن نظریههای مشورتی اکتفا میشود؛ از این رو معتقدیم که روشی که ما برای تنقیح و انتشار نتایج آن در قالب کتاب و مجموعه‌های تنقیح قوانین و مقررات قضایی در پیش گرفته‌ایم در آینده منجر به اصلاح قوانین کشور خواهد شد.
حقوقدان یادشده در تشریح انجام کار‌های کارشناسی پس از مرحله گردآوری، به عنوان یکی دیگر از اقدامات در فرایند نخست تنقیح قوانین و مقررات قضایی افزود: در جلسات کارشناسی مقدماتی، عمده‌ترین کار ما تشخیص قوانین گردآوری شده معتبر و درست از قوانین نامعتبر است که به جرأت میتوان یکی از دشوارترین مراحل انجام کار به شمار میرود.
کاظمی با بیان اینکه نتایج اقدامات انجام شده در مراحل متعدد یادشده سرانجام در قالب کتاب ارائه میشود افزود: نتایج حاصل آمده، پس از انجام داوری و کارشناسی مجدد که در حال حاضر توسط ۴ کارگروه فعال مشتکل از قضات و پژوهشگران مجرب صورت میگیرد، برای چاپ و انتشار آماده میشود و در نتیجه آن، نخستین فرایند کلان از پروسه تنقیح قوانین و مقررات قضایی به انجام میرسد.
مشاور معاون حقوقی قوه قضاییه با یادآوری تلاش و مساعی گسترده برای چاپ و انتشار نتایج فعالیت‌ها در این حوزه تصریح کرد: به رغم اهتمام صورت گرفته، این امر هدف غایی ما به شمار نمی‌رود؛ بلکه هدف نهایی و غایی ما مبتنی شفافسازی و کاهش دادن تراکم و حجم انبوه قوانین و مقررات قضایی است.
وی دومین فرایند تنقیح قوانین و مقررات قضایی را «تهیه جداول تنقیحی» دانست و گفت: این جدول مشتمل بر قوانین تأثیرپذیر و تأثیرگذار است؛ به این معنا که کدام قانون از کدام قانون و یا کدام ماده از کدامین ماده تأثیر میپذیرد، که با توجه به صعوبت انجام این فرایند تا کنون تنها موفق به استخراج یک مورد جدول تنقیحی آن هم در حوزه ثبت احوال شدهایم.
مشاور معاون حقوقی قوه قضاییه فرایند سوم و پایانی تنقیح قوانین و مقررات را تهیه لوایح خواند و در توضیح آن اظهار کرد: لوایح تهیه شده در این فرایند مشتمل بر دو نوع «لایحه تنقیحی» و «لایحه اصلاحی» است که بر اساس نتایج حاصل از جدول تنقیحی تهیه و تنظیم میشود.
وی در خصوص لایحه تنقیحی خاطرنشان کرد: این لایحه پس از تهیه به معاونت تنقیح قوانین و مقررات مجلس شورای اسلامی ارسال میشود و قوانینی که باید منسوخ شود در آن گنجانده و برای منسوخ شدن به مجلس اعلام میشود.
این حقوقدان با بیان اینکه نوع دوم، «لوایح اصلاحی» است خاطرنشان کرد: این لوایح با مشارکت اداره کل تدوین لوایح و مقررات و اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی تهیه میشود؛ به این ترتیب که مطالعات و تهیه پیشنویس لایحه اصلاحی در اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی انجام میشود و سپس لایحه پیشنهادی در اداره کل تدوین لوایح و مقررات معاونت حقوقی قوه قضاییه مورد بررسی قرار میگیرد و پس از نهایی شدن به ریاست محترم قوه قضاییه ارسال میشود و بدین ترتیب همانند لوایح قضایی، از سایر مراحل تقنینی گذار خواهد کرد.
کاظمی در این خصوص اعلام کرد: تا کنون توانسته ایم لایحه اصلاح قانون ثبت احوال را تهیه کنیم که در آن نسخ حدود ۸ قانون، بلااثر شدن چندین رأی وحدت رویه و اعمال بیش از صد نظریه مشورتی اداره حقوقی پیشنهاد شده است که نتایج آن منجر به کاهش حجم قانون، قضازدایی، کاهش ورودی پروندهها و شفافیت قانون در این حوزه خواهد شد.
انتشار دستاورد‌های حاصل از اقدامات برنامه محور اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی در قالب کتاب
کاظمی در ادامه گفت‌وگو، این اداره را برنامه محور توصیف کرد و گفت: پیشبینی و تصویب برنامه‌های راهبردی تنقیح قوانین و مقررات جزایی، حقوقی، عمومی و بینالملل و ۴۸ برنامه عملیاتی ذیل آن در برنامه چهارم توسعه قضایی اقدامی بیسابقه در برنامه‌های کلان دستگاه قضایی به شمار میرود که این برنامه‌ها پس از تأیید معاونت راهبردی قوه قضائیه برای اجرا ابلاغ شده و در راستای اجرای آن تلاش و اهتمام گستردهای صورت گرفته است؛ بر این اساس فرایند نخست تنقیح قوانین و مقررات مربوط به اطفال و نوجوانان، تنقیح اسناد بین المللی مربوط به اطفال و نوجوانان، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به ضابطان دادگستری، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به مترجمان رسمی، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به آیین دادرسی کیفری، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به قانون مجازات اسلامی و تنقیح قوانین و مقررات مربوط به قانون مدنی به اتمام رسیده است.
رییس اداره تنقیح قوانین و مقررات در این خصوص افزود: در حال حاضر بر اساس برنامه های عملیاتی یادشده، تنقیح قوانین و مقررات ثبتی، آییننامه‌ها و بخشنامه‌های قوه قضائیه از سال ۱۲۹۰ تا ۱۳۹۷، تنقیح قوانین مربوط به مواد مخدر و روانگردان، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به موجر و مستاجر، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به نظامیان، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به محیط زیست، تنقیح قوانین و مقررات مربوط به اتباع بیگانه و تنقیح قوانین و مقررات مربوط به جرایم اقتصادی، در دستور کار ما قرار دارد و در حال اجرای آن هستیم که پیشبینی میشود در آینده نزدیک به انجام برسد.
وی از اتمام اجرای برخی برنامه‌های عملیاتی این اداره (در فرایند نخست تنقیح قوانین و مقررات قضایی) خبر داد و گفت: نتایج این برنامه‌ها در قالب کتابهایی با عناوین تنقیح قوانین و مقررات مربوط به ضابطان قضائی، مترجمان رسمی و اسناد بین المللی اطفال و نوجوانان چاپ و منتشر شده است و نتایج سایر برنامه‌های عملیاتی پس از انجام و طی کردن مراحل و فرایندهای مربوط به تدریج چاپ و منتشر میشود.
رییس اداره تنقیح قوانین و مقررات قضایی در خصوص آثار اخیراً منتشر شده توسط اداره تنقیح قوانین و مقررات اظهار کرد: از نقاط قوت این کتابها برخورداری آن از فهرست موضوعی است. این فهرست در واقع یک راهنمای کاربردی برای تسهیل بهره مندی از مجموعه قوانین مندرج در هر کتاب است. به عنوان مثال در کتاب تنقیح قوانین و مقررات مربوط به ضابطان، فهرست ده صفحهای کاربردی وجود دارد که این اقدام به نوعی شفاف سازی مجموعه قوانین کتاب به شمار میرود؛ همچنین کتابهای یادشده از مقدمه‌های پربار در حد مقالات علمی برخوردار است و اهمیت و ارزش این کار زمانی آشکار میشود که ابعاد آن، با تعداد نیروی انسانی و امکانات موجود در این زمینه قیاس شود.
تبیین چالشهای حوزه تنقیح قوانین و مقررات قضایی
این حقوقدان در ادامه به تبیین چالشهای موجود در حوزه تنقیح قوانین و مقررات در کشور پرداخت و گفت: در حال حاضر چالشهای جدی در این زمینه وجود دارد که مهمترین آن عبارتند از: انتشار قانون توسط مجموعه‌های متعدد خصوصی و دولتی، فقدان انسجام در تدوین، تنقیح و انتشار قوانین، فقدان ساختار کارآمد ملی در زمینه قانونگذاری، فقدان سامانه واحد انتشار قوانین و مقررات.
وی فقدان یک سامانه جامع اطلاعرسانی قوانین را یکی از چالشهای اساسی این حوزه دانست و در تبیین این چالش گفت: کاربر به دلیل وجود سه سامانه قوانین، برای دستیابی به قوانین معتبر و منسوخ دچار سردرگمی و تشتت میشود؛ زیرا یک سامانه، گاه قانونی را معتبر و سامانه دیگر همان قانون را منسوخ اعلام میکند. همچنین فقدان دسترسی به بانک آرای قضایی و نظریات مشورتی فرایند جستجو و یافتن آراء را بسیار دشوار میسازد؛ ضمن آنکه نظریههای مشورتی همانند آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور خود نیازمند تنقیح است و ما به سامانه جامعی که این نظریهها در آن به صورت تنقیح شده وجود داشته باشد دسترسی نداریم.
کاظمی در ادامه تبیین چالشهای این حوزه افزود: متاسفانه عنوان تنقیح در کشور به علت فقدان آشنایی افراد به این مهم، لوث شده است؛ به گونهای که هر مجموعه قوانینی که منتشر میشود عنوان آن را مجموعه تنقیح شده مینهند؛ در صورتی که اینچنین نیست و مجموعه تنقیح شده از استاندارد‌های خاص خود برخوردار است.
وی با تصریح اینکه فرایندهای یادشده در هیچ نهاد فعال دیگر در حوزه تنقیح قوانین و مقررات در کشور به این شیوه و سیاق جامع انجام نمی‌شود، افزود: انجام بهینه فرایندهای دشوار تنقیح قوانین ومقررات قضایی، مستلزم وجود ساختار تشکیلاتی لازم و همچنین به کارگیری نیروی انسانی مجرب، به تعداد کافی است؛ اما متاسفانه به دلیل مصوب نشدن ساختار تشکیلاتی حوزه تنقیح قوانین و مقررات قضایی، تا کنون با مسائل و چالشهای متعددی روبه رو بوده‌ایم، هر چند تلاش ما بر این بوده است تا با حداقل نیرو و امکانات، اقداماتی جامع را به فراخور توانمان به انجام رسانیم.
کاظمی با اشاره به اینکه در حال حاضر سه قوه مقننه، مجریه و قضاییه مشغول تنقیح قوانین مربوط هستند، اظهار امیدواری کرد، فرایندهای تنقیح قوانین و مقررات در سه قوه هماهنگ شود.
رییس اداره تنقیح قوانین و مقررات خاطرنشان کرد: اگر ما سامانه قوانین، شیوه تدوین کتاب و روش اصلاح قوانین واحد و یکسان داشته باشیم، در ۵ سال آینده از قوانینی شفاف برخوردار خواهیم شد و به تبع آن عملکرد سازمان‌ها، اشخاص و سیستم‌های دولتی نیز شفاف خواهد شد؛ این امر بی تردید فساد را در بسیاری از موارد از بین خواهد برد.
مشاور معاون حقوقی قوه قضاییه ایجاد یک سامانه ملی و واحد را برای اطلاعرسانی در خصوص قوانین امری ضروری دانست و تصریح کرد: بی تردید این سامانه ملی قوانین در روزنامه رسمی باید استقرار یابد چرا که بنا به تصریح قانون و استاندارد‌های جهانی این نهاد از گذشته تا کنون مرجع رسمی انتشار قوانین در کشور بوده است.