سازوکار‌های ضروری برای مدیریت منابع آب
به گزارش گروه اقتصاد ، حکمرانی آب همان رفتار کنترل کننده‌ای است که از طریق اقدامات مدیریتی و یا با وضع مقررات آب در طیف وسیعی از سیستم‌های سیاسی، اجتماعی، زیست محیطی، اقتصادی و اداری به کار گرفته می‌شود و نهایتا منجر به تنظیم «تخصیص» و بهبود شرایط «بهره‌برداری» از آب می‌گردد.
حکمرانی آب مشخص می‌کند که چه کسی و در چه شرایطی به آب دسترسی دارد؟ حفاظت کمی و کیفی از آب چگونه است؟ قاعده مدیریت آب چیست؟ نقش مشارکت مصرف کنندگان در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری تا کجاست؟ سیاست‌های بهره‌وری و صرفه جویی در مصرف آب کدامند و داوری اختلافات و تعارض‌ها به دست کیست؟
نقطه تمرکز حکمرانی آب بر سه پرسش محوری قرار دارد: تصمیمات چگونه اخذ می‌شوند؟ چه کسی می‌تواند آب را مصرف کند؟ و چگونه از پایداری منابع آب حفاظت می‌شود. به عنوان یک اصل، اثربخشی و ماندگاری تصمیمات مسئولان تا حد زیادی براین نکته استوار است که چقدر این تصمیمات نزد عموم بخصوص بهره‌برداران معقول و مقبول تلقی می‌شود.
بدیهی است که مقبولیت به نوبه خود نیازمند رعایت عدالت و انصاف در تصمیم گیری‌ها می‌باشد. در عمل، اثربخشی مدیریت آب بر دو مؤلفه «حکمرانی خوب» و «مدیریت به هم پیوسته منابع آب» استوار است؛ بنابراین چهار خصوصیت حداقلی در مدیریت موثر آب را می‌توان به «تمرکز همزمان بر حقوق عامه، حقوق آب‌بران و حقوق محیط زیست»، «تمرکز زدایی و در عین حال، حفظ یکپارچگی مدیریت آب»، «دسترسی تصمیم سازان (و حتی عموم مردم) به اطلاعات به هنگام، مؤثق و کافی» و نیز «گفتگو و نیز حل و فصل مناقشات با حضور متخصصان و نمایندگان جامعه مدنی» تقسیم نمود.
با توجه به این خصوصیات، لازم است جهت اعمال مدیریت موثر آب عملا برای تمرکز زدایی و در عین حال حفظ یکپارچگی مدیریت منابع آب تلاش شود، زمینه لازم برای دسترسی به اطلاعات به هنگام مؤثق و کافی برای ایجاد زمینه مشارکت فراهم شود و در نهایت ساز و کار‌های لازم برای گفتگو و نیز حل و فصل مناقشات با حضور متخصصان و نمایندگان جامعه مدنی فراهم گردد.
روند قبلی مدیریتی در حوزه‌های مرتبط با عرضه و مصرف آب در ایران موثر نبوده و منجر به بهره برداری بیش از حد از منابع آب سطحی و زیرزمینی در اغلب حوضه‌های آبی کشور شده است. عملا طی نیم قرن اخیر ادامه این روند منجر به وخیم‌تر شدن مستمر وضعیت منابع آب و نهایتا بروز بحران آب گردیده است که غفلت از مواردی، چون مدیریت تقاضا، ارزش ذاتی آب، جامع نگری در مطالعات، یکپارچگی در تخصیص و نیز مشارکت مردم از عوامل اصلی بروز بحران شناخته شده‌اند.
علاوه بر این، عدم توجه به موازین و معیار‌های اقتصادی در عرضه و تقاضای آب، منجر به عدم کارایی آب در اقتصاد ملی شده است.نگاهی به گذشته نشان می‌دهد فقدان اراده و عزم جدی در نهاد‌های قانونگذاری و اجرایی تاثیر تعیین کننده‌ای در عدم تحقق اهداف برنامه‌های وزارت نیرو داشته است. البته، عدم تعامل کافی با بخش خصوصی نیز در این مهم نقش داشته است.
اکنون عزمی جدی برای تحول پدید آمده است و وزارت نیرو اقدامات حمایتی در مسیر تحول از وضع گذشته به وضع مطلوب را با رویکرد حکمرانی خوب آغاز کرده است. تبدیل نگرش حاکم بر مدیریت بخشی به نگرش فرابخشی، تغییر نحوه تصمیم گیری و اجرا از دستوری به مشارکتی، اصلاح جهت گیری مدیریتی از تمرکز بر تامین و عرضه آب به تمرکز بر مدیریت تقاضا و کنترل مصرف از رویکرد‌های حاکم بر این اقدامات است.
همانگونه که پیش از نیز اشاره شد، حکمرانی آب همان رفتار کنترل کننده‌ای است که از طریق اقدامات مدیریتی و یا با وضع مقررات آب در طیف وسیعی از سیستم‌های سیاسی، اجتماعی، زیست محیطی، اقتصادی و اداری به کار گرفته می‌شود و با استقرار مدیریت جامع، مشارکتی و یکپارچه در حوضه‌های آبی کشور، با محوریت تخصیص و ازطریق بهبود شرایط بهره‌برداری از آب با رعایت اصل توسعه پایدار و توان مجاز حوضه‌ها و دشت‌ها در تخصیص آب تحقق می‌یابد.اما پیاده سازی و استقرار مدیریت جامع، مشارکتی و یکپارچه در حوضه‌های آبی کشور، تحولی چالش دار و زمان بر است که بایستی با همراهی بهره‌برداران به انجام برسد.
چنین اقدامی بزرگ، نیازمند اجماع نسبی تمامی عوامل حکمرانی آب از حاکمیت تا بهره‌برداران در راستای یک چشم انداز مشارکتی است که جز با تفاهم جمعی حاصل نمی‌آید؛ به عبارت دیگر، برای هر یک از حوضه‌های آبی کشور شاه کلید موفقیت در تحول مدیریت آب همانا تحریک اراده جمعی کنشگران اصلی حوضه در جهتی واحد برای دستیابی به حکمرانی خوب آب است.
البته، پیش نیاز دستیابی به این شاه کلید، آگاهی کنشگران از ماهیت منابع آب، وضعیت امروزین این منابع و نیز روند افزایشی فشار‌ها بر منابع مذکور است. بدیهی است فرهنگ سازی عمومی و حساس سازی مردم نسبت به ارزش بی همتای آب پاک، موجب پیدایش یک سرمایه اجتماعی قوی برای تداوم مسیر تحول خواهد بود.
با مروری بر ساز وکار‌های گذشته در نحوه تخصیص آب در کشور تا قبل از نظام تخصیص آب فعلی حاکم، حاکی از فقدان یک نظام تخصیص آب سازمان‌یافته و بهم‌پیوسته می‌باشد، به‌طوری‌که برنامه‌ریزی‌ها و اجرای طرح‌های توسعه منابع آب کشور همواره دنباله‌روی گرایشات و رقابت‌های محلی و متأثر از برنامه‌های سایر ارگان‌های اجرایی بوده و سقف و معیار مشخصی که تعیین کند تا چه اندازه مجاز به تخصیص از منابع آب هستیم، وجود نداشته است.
همچنین گردش کار مشخصی برای فرآیند تخصیص آب به متقاضیان و یا طرح‌های توسعه منابع آب تعریف نشده بود و بدین ترتیب تخصیص آب به‌صورت غیرمنسجم و غیرسیستماتیک صورت می‌گرفت؛ بدون اینکه به حقابه‌ها و مصارف پایین‌دست و طرح‌های بالادست توجه شود؛ بنابراین تدوین و استقرار یک نظام منسجم تخصیص آب جهت ایجاد تعادل منطقی بین عرضه و تقاضای آب و نظام‌مند کردن فرآیند تخصیص آب ضروری به نظر می‌رسید.
بر این اساس استقرار و تکمیل نظام تخصیص آب «در یک دهه گذشته به‌طور جدی مورد پیگیری وزارت نیرو قرار گرفته و در این راستا نهادسازی و نظام‌مندسازی فرآیند تخصیص آب از طریق تهیه و ابلاغ دستورالعمل اجرایی تخصیص آب و نظام‌نامه تخصیص آب به شرکت‌های زیرمجموعه صورت گرفته است که در حال حاضر مبنای تخصیص آب در کشور می‌باشد.
این فرآیند به‌گونه‌ای طراحی شده که ضمن مخدوش نکردن وظیفه حاکمیتی وزارت نیرو، دامنه معقول و منطقی از اختیارات شرکت‌های آب منطقه‌ای را نیز در راستای سیاست‌های تمرکززدایی حفظ می‌نماید.به عبارت دیگر وزارت نیرو بررسی‌کنندهٔ تقاضا‌های کلان مناطق و صادرکننده مجوز‌های کلان برداشت آب در سطح واحد‌های هیدرولوژیکی بوده و بررسی تقاضا‌های خرد و در داخل هر واحد هیدرولوژیکی با اجازه برداشت معین (در قالب سقف تخصیص تعیین‌شده توسط وزارت نیرو) برعهده شرکت‌های آب منطقه‌ای است.
به همین منظور برای نهادینه ساختن فرآیند پیش‌بینی‌شده در نظام تخصیص آب»، کمیسیون تخصیص آب «در معاونت آمور آب و آبفای وزارت نیرو و» کمیته‌های مدیریت منابع آب در شرکت‌های آب منطقه‌ای ایجاد و حضور دارند و در قالب دستورالعمل‌ها، شیوه‌نامه و بخشنامه‌های ذیربط نسبت به تخصیص بهینه آب بر اساس ظرفیت‌ها و اولویت‌ها اقدام می‌نمایند.
اجرای طرح‌های توسعه منابع آب بدون توجه به تأثیرپذیری از طرح‌های بالادست و تأثیرگذاری بر طرح‌های پایین‌دست حوضه موجب عدم پایداری این طرح‌ها و گاهاً از بین رفتن سرمایه‌گذاری‌های قبلی می‌شود.
از سوی دیگر، عدم توجه به توسعه متوازن استان‌ها در سطح حوضه‌های آبریز سبب گردیده تا شرایط اقتصادی- اجتماعی در برخی از مناطق و استان‌های واقع در یک حوضه آبریز به طور نسبی نامناسب‌تر از سایر مناطق باشد که این موضوع موجب توسعه ناموزون و ناعادلانه حوضه و نارضایتی مردم مناطق کمتر توسعه‌یافته شده است.
در روش‌های متداول برای تسهیم منابع محدود بین متقاضیان، معمولاً از معیار‌هایی برای این تسهیم استفاده می‌کنند که از جملهٔ آن‌ها می‌توان به معیار‌هایی نظیر جمعیت، پتانسیل توسعه کشاورزی، پتانسیل توسعه صنعتی و ... اشاره نمود.
در ایران نیز شیوه‌های مذکور پس از رفت و برگشت‌های بسیار با شرکت‌های آب منطقه‌ای و مطرح شدن در جلسات مختلف کمیسیون تخصیص آب، بومی‌سازی شده و در حال حاضر از معیار‌های جمعیت، محرومیت، پتانسیل خاک قابل آبیاری، پتانسیل منابع آب سطحی تولید شده، منابع آب زیرزمینی و توان صنعتی استان‌های ذینفع در تعیین سهم تخصیص آب هر حوضه آبریز استفاده می‌گردد.
همچنین در فرآیند تعیین سهم تخصیص استان‌ها، از مدل‌های شبیه‌سازی حوضه آبریز برای مشخص نمودن توان حوضه برای تنظیم آب، محاسبه نیاز زیست‌محیطی رودخانه‌ها، دریاچه‌ها و تالاب‌ها استفاده می‌شود و با مشارکت ذینفعان و در قالب برگزاری جلسات کمیسیون تخصیص آب، تصمیم‌گیری نهایی در مورد سهم استان‌ها صورت می‌گیرد.
لازم به ذکر است که به‌دلیل سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده در حوضه‌های آبریز نظیر اجرای سد‌ها و شبکه‌های آبیاری و زهکشی به‌ویژه در پایین‌دست حوضه‌های آبریز، توجه به این سرمایه‌گذاری‌ها اجتناب ناپذیر بوده و مطابق با قانون توزیع عادلانه آب رعایت حقوق حقابه بران قبلی الزامی است.
پس از نهایی شدن سهم ذینفعان، تخصیص آب هر یک از طرح‌های توسعه منابع آب هر استان در قالب سهم‌های تعیین شده، بررسی و مجوز تخصیص آن‌ها توسط وزارت نیرو صادر می‌گردد.
در فرآیند بررسی تخصیص آب هر طرح توسعه منابع آب، الگوی مدیریت یکپارچه و مشارکتی حوضه آبریز با لحاظ نیاز‌های مختلف ذینفعان (شرب، محیط زیست، صنعت، کشاورزی و...) و نیز با ملحوظ داشتن اثرات طرح‌های بالادست و حقابه طرح‌های پایین‌دست مورد توجه قرار می‌گیرد.
در این راستا با رویکرد تغییر ساختار مدیریت منابع آب از وظیفه‌ای به حوضه‌ای، دفاتر مدیریت بهم پیوسته منابع آب حوضه‌های آبریز کشور در شرکت مدیریت منابع آب ایران تشکیل گردیده و به منظور اعمال مدیریت بهم پیوسته منابع آب با مشارکت ذینفعان و ذیمدخلان، شورای هماهنگی حوضه‌های آبریز به ریاست وزیر نیرو فعال شده است.
واژه‌ها و مفاهیم اساسی اقتصادی در مدیریت منابع آب اعم از تعرفه آب، هزینه تمام شده آب، قیمت آب و ارزش اقتصادی آب هریک دارای اهمیت خاص خود هستند. لیکن قیمت صحیح آب بایستی براساس شرایط وجود بازار رقابتی کامل آب و از تقاطع منحنی‌های عرضه و تقاضای آن و همچنین با لحاظ ارزش اقتصادی آب حاصل شود و در بخش‌های مختلف کشاورزی، شرب و صنعت اعمال گردد.
در جهت تخصیص و مصرف بهینه آب بایستی به سه مسئله مهم توجه نمود، آگاهی از مقدار موجودی و کمبود آب در شرایط مختلف اقلیمی و مصرف، شناسایی گزینه‌های مختلف مصرف آب و آگاهی از ارزش اقتصادی آن در هر یک از گزینه‌های مصرف.
اگر این اطلاعات به خوبی تحلیل شوند نه تنها درک روشن‌تری از بده بستان تخصیص آب بین گزینه‌های مختلف مصرف حاصل می‌شود، بلکه چارچوب اصولی در راستای مدیریت و برنامه ریزی بهم پیوسته منابع آب که از لحاظ اقتصادی کارا و به لحاظ اجتماعی و زیست محیطی پایدار باشد، اتخاذ می‌شود.قیمت آب در بهترین شرایط بایستی بین هزینه تمام شده و ارزش اقتصادی آب در یک حوزه باشد که لازمه این امر کنترل و نظارت بر میزان برداشت آب از طریق تحویل حجمی و سیستماتیک و ایجاد یک ارتباط و بازار مناسب بین کشاورزان و ذیمدخلان حوضه با نظارت دولت و سازمان‌های بالادستی می‌باشد؛ تجربه نشان داده که در کنار مسائلی همچون فرهنگ سازی، استفاده از آب‌های نامتعارف در کشاورزی، کنترل برداشت از آب‌های زمینی، مدرن سازی شبکه‌های آبیاری و زهکشی و غیره، روش‌های اقتصادی از جمله بازار آب به عنوان یکی از شاخصه‌ها و راه حل‌های موثر بر تغییر رفتار مشتریان پرمصرف و حرکت به سوی بهینه سازی الگو‌های کشت موجود خواهد بود.
در حقیقت توجه به ارزش اقتصادی آب نه تنها موجب تغییر رویکرد در تخصیص‌های حوضه‌ای (که در حال حاضر عمدتا مبتنی بر مسائل صرفا منابع آبی هستند) می‌شود بلکه در بحث مدیریت تقاضا نیز تاثیرگذار خواهد بود؛ لیکن توجه به رویکرد‌های نوین با لحاظ مسائل اجتماعی و فرهنگ سازی عمومی همراه باشد تا بتوان به صورت گام به گام این موضوع مهم را تبیین نمود. بدون شک در سال‌های پیش رو مساله تامین آب شرب مسئله‌ای جدی بوده و لزوم کاهش مصارف دیگر و مدیریت صحیح آن‌ها به‌ویژه در بخش کشاورزی کمک شایانی به بحث بالارفتن قابلیت اطمینان تامین آب شرب خواهد نمود؛ لذا یکی از این راه‌حل‌ها، استفاده از رویکرد برنامه‌ریزی مبتنی بر ارزش اقتصادی آب در جهت کاهش مصارف، ایجاد بازار‌های آب محلی با لحاظ مسائل سیاسی، اجتماعی و خواسته‌های منطقی حقابه بران است که قطعا استفاده از تجربه‌های بین‌المللی در بخش ارزش گذاری آب‌های سطحی و زیرزمینی ضرورتی اجتناب نا پذیر خواهد بود. بدیهی است که فایده دیگر موضوع علاوه بر کاهش مصرف، بهبود وضعیت کیفیت آب نیز خواهد بود، امری که شاید در کوتاه مدت ایده آل گرایانه باشد، اما با ایجاد زیرساخت‌های قانونی و اصلاح نگرش‌های مدیریتی سنتی قابل دستیابی است.
یادداشت از محمد حاج رسولی‌ها
مدیرعامل شرکت مدیریت منابع آب ایران