لایحه «پالرمو» امروز با حضور دبیر شورای عالی امنیت ملی بررسی شد + جزئیات

نظر شورای نگهبان
عباسعلی کدخدایی در نشست خبری شنبه ۱۵ اردیبهشت ۹۷ با اشاره به لایحه پالرمو گفت: لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی یا همان لایحه پالرمو در جلسه بیست و شش اسفند ۹۶ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که اعضای شورای نگهبان از جهات مختلف اشکالات شکلی را به این مصوبه وارد دانستند و به همین جهت امکان اعلام نظر از سوی اعضای شورای نگهبان در خصوص این مصوبه فراهم نشد و مقرر شد مصوبه مزبور برای رفع ایرادات شکلی به مجلس ارجاع شود.

وی ادامه داد: بنابر این ایرادات شورای نگهبان به لایحه پالرمو صرفاً ناظر بر اشکالات ترجمه‌ای نبوده است و آنچه در این متن بود فراتر از اشکالات تایپی بود لذا به صورت ایراد، آن را اعلام کردیم؛ همچنین چنانچه ترجمه مصوبه‌ای، مفاد مصوبه را تغییر دهد، شورای نگهبان می‌تواند به آن مصوبه ایراد بگیرد.

سخنگوی شورای نگهبان در ادامه با برشمردن ایرادات وارده به لایحه پالرمو گفت: علاوه بر اشکالات وابهامات موجود در این مصوبه، نظر به اینکه متن ارسالی در برخی مواد صراحتا با بعضی از متن‌های منتشره که در ماده ۴۱ معتبر شناخته شده اند، مطابقت ندارد و در مواردی نیز تطابق آن ابهام دارد، بنابر این اطمینانی نسبت به این متن حاصل نمی‌شود لذا مقتضی است متن ترجمه صحیح، تصویب و به این شورا ارسال تا اظهار نظر ممکن شود.

کدخدایی افزود: در بند یک ماده ۳ متن ارسالی مصوبه پالرمو، پس از بیان جزء (ب)، قیودی ذکر شده است که مختص به این جزء بوده و دامنه شمول معاهده را نسبت به این بند مقید می‌سازد. بررسی متن اصلی معاهده گویای این امر است که قیود مذکور به هر دو جزء اختصاص داشته که ازاین حیث دامنه شمول این معاهده به این طریق دچار خدشه می‌شود.

وی بیان داشت: در ماده ۵ لایحه پالرمو، طبق متن انگلیسی تقسیمات مزبور در ذیل بند‌ها اشتباه بوده و در برداشت، احتمال خطا را افزایش خواهد داد.

سخنگوی شورای نگهبان با اشاره به ایرادات شورای نگهبان به مواد ۱۶ و ۱۸ مصوبه پالرمو گفت: در بند‌های متعددی از مواد ۱۶ و ۱۸ معاهده مزبور، عبارت «دولت درخواست کننده» و «دولت درخواست شونده» به اشتباه به کار رفته است. در بند‌های زیادی از ماده ۱۸ نیز تنها عبارت "«دولت درخواست کننده» به کار رفته است، زیرا یک دولت نمی‌تواند هم درخواست معاضدت را مطرح کند و هم درخواست آن را قبول نماید.

سابقه ماجرا
لایحه الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی که بنا به پیشنهاد وزارت امور خارجه به تصویب هیئت وزیران رسیده بود ۱۸ آذر ۹۲ از سوی رئیس جمهور تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.

آغاز بررسی
کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس نهم ۷ خرداد ۹۳ با تشکیل کارگروه ویژه‌ای مرکب از اعضای این کمیسیون، کارشناسان وزارت امور خارجه و برخی از مسئولان دولت، بررسی لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی را آغاز کرد.

پیشنهاد مسکوت ماندن
البته مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی همان روز یعنی ۷ خرداد ۹۳ درباره «لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی» اظهارنظر و پیشنهاد کرد با توجه به حساسیت، اهمیت و نگرانی‌هایی که در رابطه با پیوستن یا نپیوستن به کنوانسیون پالرمو وجود دارد لایحه مورد بحث برای مدت سه ماه مسکوت بماند تا ابعاد حقوقی کنوانسیون در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و با حضور تمامی کارشناسان حقوقی دستگاه‌های ذیربط مورد بررسی قرار گیرد و نتیجه نهایی به نمایندگان محترم مردم برای تصمیم‌گیری منعکس شود.

رد در مجلس نهم
کمتر از یک ماه از ارائه پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس نهم، لایحه مورد نظر را رد کرد.

تصویب در مجلس دهم
با آغاز مجلس دهم، بررسی لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی نیز از سرگرفته شد.

اظهار نظر مرکز پژوهش‌ها
در بخش مقدمه اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره این لایحه آمده بود: کنوانسیون ملل متحد راجع به جرائم سازمان‌یافته فراملی به تاریخ ۱۵ نوامبر ۲۰۰۰ در پنجاه‌وپنجمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل متحد در نیویورک توسط ۱۴۹ کشور پذیرفته و تقریباً سه سال بعد در ۲۹ سپتامبر ۲۰۰۳ براساس ماده (۳۸) آن لازم‌الاجرا شد. هم‌اکنون ۱۷۹ کشور طرف متعاهد این کنوانسیون تلقی می‌شوند. تاکنون ۵۰ کشور مبادرت به صدور بیانیه و اعلام حق شرط حین امضا، تصویب، پذیرش یا الحاق به کنوانسیون کرده‌اند و ۸۲ کشور نیز اعلامیه‌های مرتبط با برخی مواد این کنوانسیون را صادر و نزد سازمان ملل متحد ثبت کرده‌اند.

تحلیل ماهیت حقوقی کنوانسیون
براساس یک اظهارنظری که پیشتر مرکز پژوهش مجلس در این زمینه انجام داده بود این کنوانسیون که مشتمل بر حقوق جزای شکلی و ماهوی در رابطه با جرائم سازمان‌یافته فراملی است به‌صورت کلی و از منظر تحلیل زمینه طرح آن در فضای «حقوق کیفری فراملی» مورد بررسی قرار گرفته است. حقوق کیفری فراملی متضمن مؤلفه‌هایی است که آن را از «حقوق کیفری بین‌المللی» متمایز می‌کند.

در «حقوق کیفری بین‌المللی» ارزش‌هایی که موضوع جرائم بین‌المللی قرار می‌گیرند معرف خطوط قرمز جامعه بین‌المللی هستند و به نسبت ارزش‌هایی که در جرائم فراملی مدنظر هستند از درجه اهمیت بیشتری برخوردارند و از این رو در جرائم بین‌المللی دولت‌ها مبادرت به تأسیس مسئولیت کیفری بین‌المللی کرده‌اند، لکن در جرائم فراملی به خلق مسئولیت در نظام‌های حقوق ملی نظر دارند و بنابراین مسئولیت کیفری بین‌المللی ـ حداقل به‌صورت مستقیم ـ در این موارد تأسیس نمی‌شود.

بر همین اساس در حقوق کیفری بین‌المللی رژیمی بر مناسبات کشورها حاکم می‌شود که محدودیت‌های جدی و محکمی را علیه حاکمیت دولت‌ها در این حوزه وضع می‌کند و این در حالی است که در جرائم فراملی این محدودیت‌ها یا اساساً ایجاد نمی‌شود و یا چنانچه محدودیتی هم باشد صرفاً در قالب همکاری و با شناسایی اصل حاکمیت به معنای سنتی کلمه واقع خواهد شد. به هر روی با این تمایزها که از نظام حقوق کیفری فراملی و نظام حقوق کیفری بین‌المللی بیان گردید می‌توان گفت که این کنوانسیون اساساً در بدو امر نباید محل نگرانی باشد.

با این حال نکته مهم آن است که به موجب رویه و تجربه بین‌المللی، چنانچه بنا باشد جرمی در حوزه حقوق کیفری بین‌المللی قرار گیرد ـ غیر از ۴ جرم اصلی و کلیدی بین‌المللی که مستقیماً به این حوزه وارد شده‌اند یعنی جرائم علیه بشریت، نسل‌کشی، جرائم جنگی و تجاوز ـ باید از گذرگاه حقوق فراملی عبور کند. این فرآیند در رابطه با جرم فراملی تروریسم که بعد از چند دهه تدارک اسناد بین‌المللی با مضمون حقوق کیفری فراملی در رابطه با آن هم‌اکنون داعیه ارتقای سطح آن به جرم بین‌المللی مطرح است، قابل توجه می‌باشد.

با عنایت به این فرآیند، از آنجایی که جمهوری اسلامی ایران در خصوص مؤلفه‌ها و عناصر تشکیل‌دهنده جرم تروریسم مواضع منحصر به فرد خود را داراست و مضمون اصلی آن شناسایی و احترام به حقوق مردم در تعیین سرنوشت خود با دفاع از حرکت‌های آزادی‌بخش همچون حزب‌ا... لبنان در برابر قدرت‌های استعماری یا استثماری و دولت‌های تحت نفوذ ایشان است و از سوی دیگر برخی ابعاد جرائم موضوع این کنوانسیون هم چون پولشویی می‌تواند با تروریسم ارتباط یابد، این مسئله ‌باید در نظر گرفته شود. لذا با احتمال منتهی شدن فرآیند تحول و تکامل مضمون این کنوانسیون در آینده‌ای نامعلوم به حقوق جزای بین‌الملل که الزامات سخت‌گیرانه‌تری را نسبت به کشورها اعمال می‌کند.

این سؤالات مطرح است که آیا جمهوری اسلامی با وجود این ملاحظات باید به این کنوانسیون ملحق شود؟ این الحاق چه فوایدی دارد و در صورت ضرورت این الحاق به چه صورت باشد تا اولاً کمکی به ارتقای سطح کنوانسیون و در نتیجه به تبدیل شدن این جرائم به جرائم بین‌المللی که الزامات بیشتری را برای کشورمان به همراه خواهد داشت و محدودیت‌های بیشتری را بر ما تحمیل خواهد کرد ـ حداقل تا زمانی که از تضمین حقوق مدنظر ایران به هر طریق اطمینان حاصل شود ـ نباشد و ثانیاً در صورت تبدیل این جرائم به جرائم بین‌المللی مصادیق مدنظر جمهوری اسلامی در این فرآیند ـ حداقل از ناحیه کشورمان ـ خارج از این قلمرو تلقی شده باشند.

بنا بر آنچه گذشت هرچند پذیرش این‌گونه تدابیر در قالب این کنوانسیون‌ها به منظور پر کردن خلأهای حقوق کیفری ملی و حقوق بین‌الملل کیفری می‌توانند کارآمد و مفید باشند، لکن در فرآیند تبدیل رژیم حقوق کیفری فراملی به رژیم حقوق کیفری بین‌المللی که تا حدود زیادی آزادی عمل دولت‌ها را در قالب محدودیت حاکمیت سلب کرده است به‌نظر می‌رسد در اصل الحاق به آن و کم و کیف آن ‌باید به نکات و مسائلی دقیق و حساس توجه کرد که رئوس این مسائل پیش از آن مطرح شد.

تحلیل مفاد کنوانسیون
۱. کنوانسیون سازمان ملل متحد راجع به جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) ظرفیت‌های قابل توجهی را برای ارتقای نظام عدالت کیفری جمهوری اسلامی ایران برای مقابله با جرائم سازمان‌یافته فراملی ایجاد می‌‌کند و می‌تواند زمینه تحولات ضروری و اجتناب‌ناپذیری را در ساختارهای عدالت کیفری فراهم سازد که نیاز به این تغییرات برای تشدید مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی به‌وضوح احساس ‌‌می‌شود.

۲. در این کنوانسیون حمایت از حق حاکمیت مورد تأکید قرار گرفته و دولت‌های عضو متعهد شده‌اند که تعهدات خود را براساس اصول برابری حاکمیتی و تمامیت سرزمینی دولت‌ها و عدم مداخله در امور داخلی دولت‌های دیگر انجام دهند و مقررات این کنوانسیون اجازه اعمال صلاحیت در سرزمین دیگری را به هیچ دولت عضوی نمی‌دهد. بدین ترتیب نگرانی‌های احتمالی در رابطه با تحدید حاکمیت ملی با توجه به ماده (۴) کنوانسیون وجود ندارد.

۳. پیوستن به این کنوانسیون از نظر همکاری‌های بین‌المللی در رابطه با پیگرد قضایی، مصادره اموال و استرداد مجرمین فرصتی مناسب برای همکاری‌های بین‌المللی به‌ویژه با کشورهایی است که در زمینه همکاری‌های قضایی با جمهوری اسلامی ایران موافقتنامه همکاری دو یا چندجانبه ندارند. این مسئله به‌عنوان اصلی‌ترین مؤلفه برای پیوستن به کنوانسیون از سوی موافقین الحاق مطرح می‌شود. البته روشن نیست که الحاق به کنوانسیون تا چه اندازه‌ای کشورهای عضو را به همکاری با ایران در زمینه استرداد مجرمین ملتزم خواهد کرد.

۴. الحاق به کنوانسیون پالرمو در موارد متعددی الزامات و تعهدات به جرم‌انگاری را برای دولت به وجود می‌‌آورد. به‌موجب این کنوانسیون دولت ایران متعهد ‌می‌گردد که مشارکت در گروه مجرمانه سازمان‌یافته، تطهیر عواید حاصل از جرم، پولشویی و فساد را جرم‌انگاری کند. بدین ترتیب الحاق به این توافق فراملی این الزام را برای جمهوری اسلامی ایران به‌وجود می‌آورد تا قوانین و فرآیندهای کیفری خود را همسو با انتظارات کنوانسیون بازنگری و ترمیم یا در مواردی که رفتاری مجرمانه تلقی نشده است اقدام به جرم‌انگاری کند. بنابراین الحاق بدون توجه به این الزامات جرم‌انگاری و پیش‌بینی تمهیدات لازم برای بازنگری در قوانین و مقررات کیفری می‌‌تواند به ابزاری برای فشار در سطح فراملی نسبت به ایران شود. به‌عنوان نمونه دولت در رابطه با جرم‌انگاری پولشویی متعهد می‌شود نظام جامع نظارتی بانک‌ها و مؤسسات مالی غیربانکی و یا هر دستگاهی که در معرض پولشویی قرار دارد را ایجاد کند، امکان همکاری و مبادله اطلاعات در سطح ملی و بین‌المللی را به‌وجود آورد و واحد اطلاعات مالی را پیش‌بینی کند. پیوستن به کنوانسیون در این خصوص به معنای آن است که کمترین ضعف در تمهید این مقدمات می‌تواند به ابزار و اهرمی برای متهم کردن دولت ایران به سستی در رابطه با جرم پولشویی تبدیل شود.

۵. از آنجا که اسرائیل غاصب عضو این کنوانسیون است به‌منظور تأکید مجدد بر مواضع روشن جمهوری اسلامی در خصوص این رژیم مجعول و جلوگیری از بروز ابهام احتمالی در آینده در این خصوص، می‌توان با توسل به حق شرط پیوستن ایران به این کنوانسیون را به معنای شناسایی این کشور از نظر جمهوری اسلامی قلمداد نکرده و الحاق ایران را به معنای برقراری مناسبات مذکور در این کنوانسیون با این کشور تلقی نشود. چنین حق شرطی توسط الجزایر درخصوص این کنوانسیون صادر شده است هرچند سایر کشورهای اسلامی از این امکان بهره نبرده‌اند.

۶. درخصوص بند «۲» تبصره ماده واحده الحاق نیز رجوع به دیوان بین‌المللی دادگستری و یا داوری درخصوص جمهوری اسلامی ایران باید منوط به رعایت مفاد اصل یکصد‌وسی‌ونهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شود.