مصائب عدم تعیین چارچوب سیاستگذاری پولی توسط بانک مرکزی/ ایران در شاخص‌های سهولت دسترسی به وام‌ها چه رتبه‌ای دارد؟
چالش‌های مربوط به عملکرد نظام بانکداری مبتنی بر ذخیره جزیی در ایران
برخی از چالش‌هایی که بانکداری ایران با آن روبه‌رو است، ذات نظام بانکداری مبتنی بر ذخیره جزیی نیست، بلکه به واسطه شرایط خاص اقتصاد ایران و رویه‌های موجود در آن به‌وجود آمده است. این چالش‌ها را می‌توان در دو حوزه مدیریت خلق پول (سیاست پولی) و حوزه توزیع (تخصیص) پول خلق شده طبقه‌بندی کرد.
در خصوص رابطه میان پول و تولید یا سطح فعالیت‌ها در اقتصاد مطالعات نظری و کاربردی فراوانی انجام شده است. چارچوب‌های نظری متعدد و البته متفاوتی برای اثرگذاری پول در اقتصاد توسط اقتصاددانان بیان شده است. برای مثال نحوه تبیین اثرات پول بر تولید در چارچوب کینزی با چارچوبی که فریدمن بیان می‌کند، متفاوت است و چارچوب فریدمن با چارچوب اتریشی‌ها یا چارچوبی که لوکاس ارائه می‌کند، تفاوت دارد، اما نکته حائز اهمیت آن است که اغلب اقتصاددانان به‌لحاظ نظری معتقد به اثرگذاری پول بر تولید ناخالص داخلی حداقل در کوتاه‌مدت هستند.
مدیریت خلق پول متاسفانه در ایران توفیق چندانی نداشته است؛ به‌طور مشخص درخصوص ثبات قیمت‌ها، نرخ تورم در طول سال‌های پس از جنگ تحمیلی از یک سو همواره دو رقمی بوده و از سوی دیگر نوسانات زیادی نیز در آن وجود دارد. این در شرایطی است که در اغلب کشورهای جهان به‌واسطه مدیریت صحیح خلق پول، نرخ تورم تک‌رقمی و کمتر از 5 درصد است.
عدم توفیق مدیریت خلق پول (سیاست پولی) در ایران ناشی از عوامل مختلفی چون عدم اتخاذ چارچوب سیاست پولی مناسب، محدودیت در چارچوب‌ها و ابزارهای مدیریت خلق پول و درآمدهای نفتی است که در ادامه مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
در نظام بانکداری مبتنی بر ذخیره جزئی، این بانک¬ها و سایر مؤسسات سپرده‌پذیر هستند که بخش اعظم حجم پول اقتصاد را خلق می¬کنند و بانک مرکزی از طریق مدیریت عرضه ذخایر، اقدام به مدیریت اقتصاد می¬کند؛ بر این اساس دو هدف سیاست پولی یعنی مدیریت نوسانات ادوار تجاری و کنترل تورم از طریق مدیریت نرخ بهره اسمی صورت می‌گیرد.
در سال‌های اخیر چارچوب هدفگذاری تورم مورد استفاده بسیاری از بانک‌های مرکزی به‌عنوان یک چارچوب سیاستگذاری پولی مورد استفاده قرار گرفته است. این چارچوب سیاستی برای اولین‌بار توسط بانک مرکزی نیوزلند در سال 1990 ابداع شد و باتوجه به موفقیت این بانک در کنترل تورم و ایجاد ثبات در اقتصاد، تعداد زیادی از بانک‌های مرکزی این چارچوب سیاستی را در کشور خود اجرایی کردند.
بانک مرکزی ایران تا کنون چارچوب سیاستگذاری پولی خاصی را تعیین و اعلام نکرده است و این امر یکی از دلایل عدم توفیق سیاستگذاری پولی است؛ در قوانین حوزه بانکداری ایران نیز اشاره‌ای به این امر نشده است. در بند ب ماده 10 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 هدف بانک مرکزی حفظ ارزش پول، موازنه تراز پرداخت‌ها، تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصاد کشور بیان شده است. البته کماکان تأکید و تمرکز زیادی بر کل‌های پولی (پایه پولی، حجم پول و حجم نقدینگی) در بیان سیاستگذاران پولی، کارشناسان و رسانه‌ها صورت می‌گیرد که این امر را به ذهن متبادر می‌کند که هدفگذاری کل‌های پولی از سوی سیاست‌گذار دنبال می‌شود. به‌عنوان نمونه در ماده 1 لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که در 4 مرداد 1395 ارائه شده است، رشد متوسط سالانه 18 درصدی در طول سال‌های برنامه پیش‌بینی شده است.
صرف‌نظر از فقدان یک چارچوب سیاستگذاری پولی مشخص، بانک مرکزی جمهوری اسلامی، در حوزه ابزارهای سیاست پولی و چارچوب‌های مربوط به آن نیز با چالش‌هایی روبه‌رو است. مسئله اصلی درخصوص ابزارهای پولی، ابتنای آن‌ها بر بهره (ربا) و تحریم ربا در اسلام است. ماده 21 قانون عملیات بانکی بدون ربا تصریح دارد که «بانک مرکزی با هر یک از بانک‌ها و نیز بانک‌ها با یکدیگر مجاز به عملیات بانکی ربوی نیستند.»
رابطه نفت و چالش‌های بانکداری
علاوه براین‌ها، درآمدهای حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی که درواقع به‌صورت برون‌زا (قیمت‌های جهانی و میزان صادرات) تعیین می‌شود، عاملی است که باعث تغییر در دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شده و افزایش حجم ذخایر و به عبارت دیگر پایه پولی و درنهایت ظرفیت خلق پول بانک¬ها در اقتصاد کشور می‌شود.
وجوه حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی با دستور شرکت ملی نفت ایران و سایر شرکت‌های ذی‌ربط به خریداران نفت به حساب‌های افتتاح شده بانک مرکزی نزد بانک‌های خارجی به‌نام شرکت ملی نفت واریز می‌شود. سپس این درآمدها که به‌صورت ارزی است، به چند بخش تقسیم می‌شود. بخشی از آن بر اساس آنچه در بودجه تعیین شده، سهم صندوق توسعه ملی است. 5/14 درصد آن سهم وزارت نفت است که به حساب¬های مورد نظر آن شرکت و مورد تأیید خزانه واریز می‌شود. بخشی از آن براساس آنچه در بودجه تعیین شده سهم دولت و درواقع یکی از منابع درآمدی دولت است و مابقی به صندوق ذخیره ارزی واریز می‌شود.
در ایران تبدیل سهم دولت از درآمدهای حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی به ریال و واریز آن به حساب خزانه نزد بانک مرکزی باعث افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و ذخایر بانک‌ها می¬شود. از سوی دیگر برداشت از صندوق توسعه ملی یا صندوق ذخیره ارزی و تبدیل آن به ریال نیز باعث افزایش دارایی¬های خارجی بانک مرکزی و ذخایر بانکی خواهد شد. این افزایش در ذخایر خارج از کنترل بانک مرکزی است و مدیریت ذخایر و به عبارت دیگر مدیریت خلق پول بانک مرکزی را دچار مشکل می‌کند.
وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی و عدم امکان کاهش بودجه به‌ویژه بخش¬های هزینه¬ای آن باعث می-شود، در شرایطی که درآمدهای نفتی به عللی چون کاهش قیمت یا کاهش صادرات، کاهش یابد و استقراض دولت از بانک مرکزی و بانک¬ها افزایش یابد که این امر نیز منجر به افزایش ذخایر و ظرفیت خلق پول در کشور می¬شود. به بیان دیگر به‌واسطه وابستگی به درآمدهای نفتی، نوعی سلطه مالی دولت بر ذخایر بانک مرکزی در ساختار اقتصاد ایران ایجاد شده است که مدیریت خلق پول توسط بانک مرکزی را دشوار می‌کند.
در نظام بانکداری مبتنی بر ذخیره جزئی، بانک¬ها بخش اعظم پول و نقدینگی اقتصاد را که به‌صورت سپرده‌ای است، خلق می‌کنند. آنچه توسط بانک¬ها خلق می¬شود یا صرف سرمایه‌گذاری مستقیم بانک یا صرف عطای وام به کارگزاران اقتصاد می‌شود. درواقع بانک هم نهاد خلق پول است و هم نهاد توزیع پول. در حقیقت این بانک¬ها هستند که تعیین می¬کنند پول خلق شده را به‌سوی چه بخش، نهاد یا افرادی گسیل دهند.
نکته مهمی که در این بخش باید بر آن تأکید کرد آن است که منافع مدیران و سهام‌داران عمده بانک است که نحوه توزیع پول را مشخص می‌کند و آنچه سود مدیران و سهام‌داران را حداکثر می‌کند ممکن است سود جامعه و اقتصاد را حداکثر نکند. به بیان دیگر ممکن است که منافع مدیران و سهام‌داران عمده بانک با منافع جامعه هم¬راستا نباشد. در این بخش تلاش خواهد شد تا چالش¬های حوزه توزیع پول در اقتصاد ایران بررسی شود.
افزایش سرمایه‌گذاری بانک‌ها در یک بخش یا وام‌دهی به فعالان اقتصادی آن بخش به‌معنای کاهش سهم سایر بخش‌ها و فعالان اقتصادی است و بالتبع کاهش رشد و توسعه آن بخش‌ها را در پی دارد. آنچه در این حوزه تعیین‌کننده است و معیار تصمیم¬گیری بانک قرار می¬گیرد، بازدهی و ریسک فعالیت¬های اقتصادی است و ماهیت فعالیت اقتصادی و این‌که این فعالیت اقتصادی در چه بخشی است و آثار اجتماعی یا اقتصادی آن به چه میزان است، برای بانک اهمیتی ندارد.
شرایط فنی فعالیت‌ها و ساختار نهادی و قانونی اقتصاد بازدهی فعالیت‌ها و رتبه‌بندی میان آن‌ها را تعیین می‌کند. فعالیت‌های بازرگانی داخلی و خارجی نسبت به فعالیت‌های تولیدی صنعتی و کشاورزی بازدهی بالاتری دارد؛ بنابراین پول‌های بیشتری (چه به‌صورت سرمایه‌گذاری مستقیم بانک‌ها و شرکت‌های زیرممجموعه و چه به‌صورت وام و تسهیلات) در آن‌ها توزیع می‌شود که این امر خود تشدید کننده نابرابری در بازدهی خواهد بود. این شرایط هم شکنندگی و ضربه‌پذیری اقتصاد را افزایش خواهد داد و هم شاخص‌هایی همچون بیکاری و رشد اقتصادی را متأثر می‌کند.
صرف‌نظر از عوامل و شرایط فنی که تابع میزان سرمایه گذاری در تحقیق و توسعه و تغییرات آن زمان بر است، موانع نهادی و قانونی را می‌توان بهبود بخشید. استفاده از ابزارهای مالیاتی و ارائه مشوق های دولتی و رفع قوانین مزاحم در بخش صنعت و کشاورزی می‌تواند، تا حدی این مشکل را بهبود بخشد. از سوی دیگر به‌علت شوک‌های داخلی و خارجی که به اقتصاد وارد می شود که باتوجه به جایگاه درآمدهای نفتی در اقتصاد کشور و نوسانات ذاتی آن فراوانی زیادی نیز دارد در بازار برخی از دارایی‌ها همچون زمین و مسکن، ارز و طلا به‌دلیل عدم تنظیم‌گری مناسب آن ها، تلاطم های شدیدی به‌وجود می آید و سفته‌بازی در این بازارها را پربازده می‌کند که بانک‌ها و سایر کارگزاران اقتصادی را به‌سوی خود جلب می کند. بانک ها که امکان خلق پول از هیچ دارند و مشتریانی که برای فعالیت‌های بازرگانی و تولیدی از بانک پول گرفته‌اند، پول‌های خود را به این بازارها گسیل می‌کنند که تشدید نوسانات و تلاطم‌ها را در پی دارد. ورود پول به این فعالیت‌ها هیچ بازدهی برای اقتصاد کشور و جامعه ندارد و تنها توزیع ثروت و درآمد را نابرابرتر می‌کند.
خلق پول یک عملیات ترازنامه‌ای است و پول سپرده‌ای که توسط بانک خلق می‌شود، بدهی بانک است؛ بنابراین در مقابل آن گسترش و افزایش بدهی، طرف دارایی‌ها نیز گسترش می‌یابد. چنانچه بانک با سرمایه‌گذاری مستقیم، اقدام به خلق پول سپرده‌ای کند و دارایی فیزیکی (زمین و ساختمان) یا دارایی های مالی (صکوک، اوراق مشارکت، اوراق خزانه یا سهام شرکت ها) را خریداری کند، در طرف بدهی ها، سپرده خلق شده و در طرف دارایی ها، دارایی مربوطه ثبت می شود و ترازنامه بانک در تراز خواهد بود. چنانچه بانک از طریق اعطای تسهیلات خلق پول کند نیز در طرف بدهی ها، سپرده خلق شده و در طرف دارایی ها، مطالبه از فرد مورد نظر به‌عنوان یک دارایی ثبت می شود.
نکته مهم درخصوص بانک و ترازنامه این است که دارایی های بانک بسته به شرایط اقتصاد دچار انقباض و انبساط (کاهش و افزایش ارزش) می شود، اما بدهی های بانک ثابت و معین است. افزایش ارزش دارایی ها، افزایش سود بانک را در پی دارد و کاهش آن منجر به زیان آن می شود که در شرایطی منجر به ورشکستگی نیز می شود. براین‌اساس چگونگی توزیع پول خلق شده از سوی بانک و به بیان دیگر ساختار پورتفویی دارایی های بانک بسیار اهمیت دارد.
از سوی دیگر بدهی های بانک (سپرده‌ها) حال و نقد است، اما دارایی های بانک چه به صورت دارایی های فیزیکی و کاغذی یا مطالباتی که بانک دارد، نقد نیست و ذخایر بانک که یا به صورت نقد در صندوق بانک است یا نزد بانک مرکزی، تنها بخش بسیار کمی از سپرده های خلق شده از سوی بانک را پوشش می دهد.
بیمه سپرده ها و حمایت بانک مرکزی از بانک ها به‌عنوان آخرین قرض دهنده برای مقابله وقوع بحران های نقدینگی در نظام ذخیره قانونی جزئی تعبیه شده است. اما این تنظیمات که برای رفع این نقص نظام ذخیره قانونی جزئی اعمال شده است، خود آثار سوء دیگری را ایجاد می کند.
در ایران نهادی با نام صندوق ضمانت سپرده، تشکیل شده است، اما بیمه سپرده از سوی بانک ها بسیار محدود است، اما حمایت بانک مرکزی از بانک ها با نام آخرین قرض دهنده برای جلوگیری از آثار سوء بحران های بانکی بر نظام پولی و کل اقتصاد کشور وجود دارد. این حمایت بانک مرکزی آن‌چنان‌که پیش تر بیان شد، آثار سوء خود را بر رفتار بانک ها داشته است.
وام‌های کلان و رانت‌های خلق پول توسط بانک‌ها
اعطای وام های کلان و معوق شدن آن ها، در شرایطی که وثائق مناسبی برای آن ها اخذ نشده است و سرمایه گذاری قابل توجه در دارایی هایی با نقدشوندگی بسیار پایین و به بیان دیگر سوء مدیریت بانک ها در توزیع خلق پول باعث ایجاد بحران در برخی از بانک های کشور شده است. پیشی گرفتن خروج سپرده‌ها از ورود سپرده ها به این بانک ها، نیاز آن ها را به ذخایر افزایش داده است که این امر منجر به افزایش هزینه تأمین ذخایر به‌رغم تلاش های بانک مرکزی برای کاهش آن شده است، که آن‌را می توان در شکاف قابل توجه نرخ سود بانک ها و نرخ سود در بازار بین بانکی نسبت به تورم مشاهده کرد. فعالیت مؤسسات اعتباری غیررسمی و پرداخت سودهای بالا به سپرده های مردم، مدیریت نرخ سود را در این شرایط دشوارتر کرده است. افزایش هزینه تأمین ذخایر در این شرایط رکودی، هم وضعیت بانک ها را وخیم تر خواهد کرد و هم به‌واسطه افزایش نرخ تسهیلات بانکی، خروج از رکود را دشوارتر می کند.
یکی دیگر از چالش های توزیع پول در ایران، تأمین مالی داخلی است. به بیان دیگر انگیزه اشخاص حقیقی و حقوقی که بانک تأسیس کرده اند یا به‌دنبال تأسیس بانک هستند، استفاده از رانت خلق پولی که در اختیار نهاد بانک است، برای تأمین مالی شرکت های زیرمجموعه خود است. درواقع آن ها نه به‌دنبال فعالیت در صنعت بانکداری به‌معنای متعارف آن، بلکه به‌دنبال استفاده از پول خلق شده برای خود و نهادهای زیرمجموعه هستند. حتی اعمال محدودیت ها درخصوص تأمین مالی بنگاه های داخلی هم نتوانسته است، که این مسئله را برطرف کند و بانک¬ها اقدام به اعطای تسهیلات به‌صورت ضربدری (اعطای تسهیلات به بنگاه های ذیل بانک دیگر) می کنند.
این شرایط باعث شده است که دسترسی سایر بنگاه ها و مردمی که به سهام داران عمده و مدیران آن ها مرتبط نیستند بسیار دشوار شده است. براساس گزارش رقابت پذیری اقتصادی در سال 2015 رتبه ایران در شاخص های سهولت دسترسی به وام ها و دسترسی به خدمات مالی در بین 144 کشور به‌ترتیب 138 و 135 بوده است. شاخص ملی مورد استناد در این زمینه مربوط به پایش محیط کسب وکار است که براساس نتایج 16 دوره پیمایش صورت گرفته «دریافت تسهیلات از بانک ها» به‌عنوان اولین مانع بنگاه های اقتصادی ارزیابی شده است.
در دو بخش این گزارش، تلاش شد تا با نگاهی دقیق و مطابق با آنچه در واقعیت جریان دارد، عملیات بانک ها و به‌طور ویژه خلق پول بانک در چارچوب نظام بانکداری مبتنی بر ذخیره جزئی تبیین شود و از این منظر چالش های بانکداری در ایران بررسی شود؛ در این راستا چالش¬های نظام بانک¬داری ایران در حوزه مدیریت خلق پول (چارچوب سیاستگذاری پولی، چارچوب ها و ابزارهای مدیریت خلق پول و نحوه ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد) و در حوزه توزیع پول خلق شده (توزیع بین بخشی پول، مدیریت توزیع پول و تأمین مالی بنگاه های زیرمجموعه) مورد بررسی قرار گرفت و امید است تا مسئولین مربوطه در مدت زمان کوتاه تری نسبت به حل این مشکلات اقدام نمایند.
منبع: مرکز پژوهشی آرا
: انتشار مطالب و اخبار تحلیلی سایر رسانه های داخلی و خارجی لزوماً به معنای تایید محتوای آن نیست و صرفاً جهت اطلاع کاربران از فضای رسانه ای منتشر می شود.